VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG over de brief van de minister van Justitie d.d. 4 december 2002 inzake scheidings- en omgangsproblematiek (28 600-VI, nr. 126)
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28600-VI-126.pdf
28 600 VI - Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2003
nr. 126 - VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG
Vastgesteld 24 januari 2003
De vaste commissies voor Justitie [1] en voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport [2] hebben op 11 december 2002 overleg gevoerd met minister Donner van Justitie over de brief van de minister van Justitie d.d. 4 december 2002 inzake scheidings- en omgangsproblematiek (28 600-VI, nr. 105).
Van dit overleg brengen de commissies bijgaand beknopt verslag uit.
Vragen en opmerkingen uit de commissies
De heer Luchtenveld (VVD) vindt de voorgestelde veranderingen te mager. Er moet meer gebeuren. Hij wijst nog eens op de huidige rechtspraktijk: in veel gevallen gaat het goed, als ouders het eens zijn, maar het komt ook voor dat niet-verzorgende ouders hun kinderen lange tijd niet zien. Dit wordt vaak afgedekt door een beslissing van de rechter, op advies van de Raad voor de kinderbescherming (raad) of deskundigen, ingeschakeld door die raad, maar in de praktijk blijkt een advies over een omgangsregeling of wat in het belang van het kind is lang niet altijd juist te zijn.
De heer Luchtenveld verwacht veel van mediation, ook al ligt dit bij omgangsrecht vaak heel moeilijk, vanwege de emoties. De experimenten zijn in elk geval hoopgevend. Er moet meer gebruik worden gemaakt van mediation, niet verplicht, zonder dwang, maar wel met een behoorlijke drang. De rechtspraktijk moet zich meer in die richting ontwikkelen. Komen partijen bij de rechter, dan moet deze mediation voorstellen. Dan kan er in goed overleg tot afspraken worden gekomen.
De handhaving gaat spelen als de afspraken niet worden nagekomen. Er zijn diverse juridische rechtsmiddelen beschikbaar om druk te zetten op de nakoming. Zo kan er een dwangsom worden opgelegd, maar in de praktijk gebeurt dat veel te weinig. Wordt een dwangmiddel niet in het belang van het kind geacht, dan prevaleert diens belang vaak boven dat van de niet-verzorgende ouder, maar het is de vraag of altijd de goede afweging wordt gemaakt. Uitzonderingen daargelaten, bijvoorbeeld als er in het verleden sprake is geweest van mishandeling door de niet-verzorgende ouder – dan kan er misschien worden gekomen tot een omgangsregeling onder toezicht – moet de praktijk zijn dat er omgang is. Dat moet vervolgens worden geëffectueerd. Als een opgelegde omgangsregeling niet wordt nageleefd, dan moet er gebruik worden gemaakt van de beschikbare dwangmiddelen, want anders heeft de niet-verzorgende ouder het nakijken. Gebeurt dat niet, dan wordt het wel heel erg gemakkelijk voor de ouder die niet wil meewerken, maar wel het gezag wil houden, onder een regeling uit te komen. Juridisch is dan wel omgang mogelijk, maar in de praktijk niet. Dat is een groot probleem waaraan iets moet gebeuren.
Het is niet altijd te voorkomen dat er na mediation nog juridische kosten worden gemaakt. Soms komen geen afspraken tot stand of, als die wel tot stand komen, worden ze al snel niet meer nagekomen. Je kunt dan terug naar de mediator, maar je kunt ook een procedure aanspannen. De minister wil het mensen met lage inkomens financieel mogelijk maken naar een mediator te gaan, maar dat mag niet inhouden dat men later geen gefinancierde rechtsbijstand meer kan krijgen.
Hoe ziet de minister de rol van de advocaat in vergelijking tot die van de mediator? Een advocaat heeft vaak bepaalde procedures achter de hand als het gaat om het dienen van het belang van zijn cliënt, maar is dat niet in strijd met de rol van de mediator? Als dat het geval is, waarom wordt de organisatie van scheidingsadvocaten ook genoemd bij de beroepsorganisaties die zich moeten bezighouden met het ontwikkelen van kwaliteitsnormen voor mediation? De heer Luchtenveld ziet bij mediation geen rol voor advocaten, maar advocaten zijn vaak wel betrokken bij de echtscheiding. Daar komt bij dat voor de ontbinding van een huwelijk de rechter moet worden ingeschakeld en dit proces vaak via advocaten loopt. In ieder geval moet worden voorkomen dat een advocaat eerst optreedt als mediator en een halfjaar later in dezelfde zaak als advocaat van een van de partijen als een regeling niet werkt. Wellicht zijn daarvoor nadere richtlijnen nodig.
In de brief staat hoe vaak het goed gaat en hoe vaak er een beroep wordt gedaan op de rechter, maar in hoeveel gevallen komt er een omgangsregeling tot stand die in de praktijk werkbaar is? Hoe vaak is er een nadere procedure gevolgd, omdat de regeling in de praktijk niet werkte? Duidelijkheid daarover leidt tot meer zicht op de rechtspraktijk. De Raad voor de kinderbescherming kan om advies worden gevraagd over hoe de omgangsregeling eruit moet zien, maar in de praktijk is dat een beperkt onderdeel van het advies. Omdat er ook wordt gesproken met de ouder die niet wil meewerken, maar wel het feitelijke gezag heeft, wordt vaak geen conclusie getrokken over hoe de omgangsregeling eruit moet zien, maar wordt een omgangsregeling voor een langere periode ontraden, omdat er rust in de tent moet komen. Dat leidt tot het begin van het vervreemdingsproces met de niet-verzorgende ouder, terwijl deze feitelijk juridisch ook het ouderlijk gezag heeft. De raad moet dus eigenlijk een richtlijn krijgen, waarin staat dat hij moet adviseren hoe een omgangsregeling eruit moet zien. Juridische rechten zijn in de praktijk vaak geen rechten. Dat wil zeggen dat de praktijk dichter bij het recht moet worden gebracht. Het burgerlijk proces op dit punt moet worden versneld, evenals de echtscheiding. De afschaffing van het procuraat kan ook sneller. De besparing die hiervan het gevolg is, kan weer worden ingezet voor mediation.
De heer Dittrich (D66) is teleurgesteld over de brief. De minister plaatst de overheidsverantwoordelijkheid voor deze problematiek te ver naar de achtergrond. Het machtsevenwicht tussen ouders met een conflict gaat teloor als een van beide ouders het kind opvoedt en de ander maar moet zien dat hij contact houdt met het kind. De ouder die het kind niet verzorgt, heeft een structurele achterstandspositie als de verzorgende ouder problemen maakt. In de wet is gezamenlijk gezag na scheiding geregeld. Beide ouders kunnen dat aanvragen, maar de achterstandspositie van de niet-verzorgende ouder wordt verbeterd als een van beide ouders gezamenlijk gezag kan aanvragen. Wat vindt de minister van de brief van de staatssecretaris van Justitie van 21 januari 2002, waarin staat dat wordt bekeken – het gaat om situaties, die zich hebben voorgedaan voor de wetswijziging, waarbij gezamenlijk gezag is geregeld – of en, zo ja, onder welke voorwaarden de wet erin zou kunnen voorzien dat een verzoek tot gezamenlijkgezaguitoefening door een ouder kan worden gedaan? De Kamer heeft zeer recentelijk een motie aangenomen over verplichte omgangsbemiddeling. Dit moet juridisch nog goed in het vat worden gegoten, maar de praktijk moet worden dat ouders met een conflict niet meteen naar de rechter stappen, maar eerst mediation proberen. De minister stelt dat omgangsbegeleiding door de Raad voor de kinderbescherming aan ouders die niet naar een hulpverleningsinstelling kunnen worden verwezen, niet onder de verantwoordelijkheid van Justitie valt, maar de heer Dittrich vindt dit wel een overheidsverantwoordelijkheid. Die kwestie moet worden geregeld.
Prof. Hoefnagels heeft een boek geschreven, waarin het herleven van het afscheid nemen aan de orde komt. Dat moet worden opgenomen in de opleiding voor bemiddelaars. Wil de minister daarop toezien? De vaststelling van en controle op kwaliteitsnormen voor mediators is een overheidsverantwoordelijkheid. Mediation mag niet leiden tot hogere uitgaven voor Justitie, maar een dergelijke rigoureuze benadering heeft het risico dat er een tweedeling ontstaat, in die zin dat welgestelde ouders een mediator kunnen betalen, terwijl de minder welgestelden gebruik moeten maken van rechtsbijstand. De geheimhoudingsplicht van mediators, en eventueel een verschoningsrecht, moet wettelijk worden geregeld.
De heer Dittrich herhaalt zijn pleidooi om in de wet een minimumomgangsnorm van bijvoorbeeld een weekend per twee weken op te nemen, als partijen zelf niet tot overeenstemming zijn gekomen of als de rechter nog geen uitspraak heeft gedaan, al dan niet nadat een mediator is ingeschakeld. Dan kan de niet-verzorgende ouder de kinderen toch regelmatig zien, al is er nog geen omgangsregeling. Momenteel heeft de niet-verzorgende ouder het nakijken als de verzorgende ouder weigert mee te werken. Het is een overheidstaak in de wet op te nemen dat er minimale omgang moet zijn, tenzij er een uitzonderingsgrond is, bijvoorbeeld kindermishandeling of incest.
Kostencompensatie als financiële prikkel is wettelijk geregeld, maar de rechter maakt daar slechts zelden gebruik van. Hoe gaat de minister dat stimuleren? De omgangs-OTS is ook wettelijk mogelijk. De Hoge Raad heeft gesteld dat het niet uitgesloten is dat het opleggen van een OTS-maatregel gerechtvaardigd is bij ingewikkelde omgangsconflicten. Toch moeten de wettelijke mogelijkheden hiertoe worden verruimd, want op dit moment wordt er bijna geen gebruik van gemaakt. Hetzelfde geldt voor de bijzondere curator. Voorlichting kan ook goed werken.
Derden, zoals scholen, geven mondjesmaat of geen informatie aan de niet-verzorgende ouder als hij informatie wil hebben over het kind, of er wordt naar andere instanties verwezen. Dat kan niet. Er moet kabinetsbreed naar deze kwestie worden gekeken, want dit speelt heel erg. Scheiden zonder rechter moet kunnen als er geen conflicten zijn. De minister stelt dat de betekenis van het huwelijk zo groot is dat er via een rechter moet worden gescheiden, maar welke argumenten heeft hij daarvoor?
De heer Schonewille (LPF) herhaalt dat de tijd is gekomen knopen door te hakken met de scheidings- en omgangsproblematiek, want de fase van onderzoek en experiment kan als afgesloten worden beschouwd. Wat doet de minister met het rapport-Verwey-Jonker, voortvloeiend uit de aanbevelingen van de commissie-De Ruiter, en de onderzoeksresultaten van prof. Hoefnagels? De inzet moet zijn gericht op vanzelfsprekende mediation. De heer Schonewille pleit voorts voor de invoering in het Burgerlijk Wetboek van een regeling voor gehuwden met dezelfde strekking als de artikelen 80c en d, geldend voor geregistreerde partners. Ouders hebben een grote verantwoordelijkheid bij het voorkomen van getouwtrek over de kinderen. Daarom moeten zij ook afspraken maken over hun zorgtaken. Van de echtscheidingszaken is 82% niet conflictueus van aard. Ouders nemen dan zelf de verantwoordelijkheid voor de echtscheiding. De wetgever moet aansluiten bij die realiteit. Komt men er niet uit, dan moet men naar een mediator. Wordt er een overeenkomst gesloten, dan moet die worden meeondertekend door een notaris of advocaat. Bij mediation wordt meestal aan die eis voldaan als de mediator een notaris of advocaat is. Deze meldt de overeenkomst bij de ambtenaar van de burgerlijke stand, die overgaat tot inschrijving van de echtscheiding. Dat is de door de minister gewenste interventie door de overheid. Adiëring van een rechter is overbodig, omdat die geen toegevoegde waarde heeft en slechts leidt tot vertraging, ongewenste juridisering en hogere kosten. De minister ziet kennelijk niet dat sinds de afschaffing van de grote leugen de rechter een gevraagde echtscheiding altijd toewijst, want hij stelt in zijn brief dat een rechterlijke beslissing omtrent de verbreking van de verbintenis is aangewezen. Dat is een miskenning van de rol van de rechter. Het huwelijk kent een religieuze dimensie, maar daar heeft de overheid zich niet mee te bemoeien, de rechter al helemaal niet. Daar komt bij dat er sprake is van een verdubbeling tot 8000 gevallen van het aantal geregistreerde partnerschappen, hoofdzakelijk doordat gehuwden deze omweg gebruiken om hun huwelijk zonder rechter te kunnen ontbinden. Dat is de bekende flitsscheiding; een reden te meer om scheiding via een advocaat of notaris mogelijk te maken. De minister stelt dat de wetgever de flitsscheiding bewust heeft toegelaten, dat hij geen aanleiding ziet die omzettingsmogelijkheid ongedaan te maken en dat het discutabel is of de ontbinding van het huwelijk op deze wijze in het buitenland wordt erkend. De heer Schonewille vindt dat inconsistent. Het is van tweeën een: of altijd de rechter, of een fatsoenlijke route om zonder rechter te scheiden.
De wegwijzer moet niet meer naar de rechter wijzen, maar naar de mediator. De rechter is slechts ultimum remedium. Partners met het voornemen hun relatie te beëindigen, kunnen na invoering van het voorstel van de heer Schonewille kiezen. Of ze stellen zelf een overeenkomst in hoofdlijnen op, terwijl de notaris of advocaat voor de noodzakelijke scheidingsformaliteiten de ambtenaar van de burgerlijke stand inschakelt. Of ze schakelen een mediator in. Indien die niet tevens notaris of advocaat is, moet een van beiden alsnog worden ingeschakeld voor de beoordeling van de juridische merites, de medeondertekening en de formaliteiten. De overeenkomst bevat daarna alle essentialia, met name ook een regeling over de omgang tussen de niet-verzorgende ouder en de kinderen. Er wordt pas toegang tot de rechter verleend als de partners kunnen aantonen dat de route via bemiddeling niet lukt. Er dient uiteraard te worden voorzien in een sanctie voor partners die de bemiddeling frustreren. Als later problemen ontstaan over een overeenkomst, dient eerst te worden bemiddeld, alvorens de rechter in beeld komt. Daardoor komt er capaciteit binnen de rechterlijke macht vrij – die moet worden ingezet voor de extra strafzaken, voortvloeiend uit het veiligheidsplan –, neemt de behoefte aan deskundigenrapporten af en krijgt het vak van mediator een sterke impuls. De ontwikkeling van het vak moet bij de beroepsgroep zelf worden gelaten. Het Nederlands mediation instituut (NMI) maakt al grote vorderingen met de ontwikkeling van kwaliteitseisen.
Tot het moment dat de voorgestelde wijziging is doorgevoerd, moet de norm dat beide ouders omgang met de kinderen hebben, onverkort worden gehandhaafd, los van klemmende situaties. Er zijn genoeg dwangmiddelen, maar in de praktijk wordt er nog niet veel mee gewerkt. Het wordt hoog tijd dat de rechter de wet op dat punt gaat toepassen en er niet zonder meer van uitgaat dat de moeder beter voor de kinderen zorgt. De minister moet dat bespreken met de Raad voor de rechtspraak. Bemiddeling is niet voor iedereen de goede weg, maar wel voor bijna iedereen. De uitzonderingen bevestigen deze hoofdregel. In die gevallen kunnen partijen aan de rechter uitleggen waarom zij een beroep op hem doen.
De heer Van Oven (PvdA) voelt zich aangesproken door de teneur van de brief dat ouders hun eigen verantwoordelijkheid nemen en dat pas tot dwang wordt overgegaan als dat nodig is. De terughoudendheid van de overheid, zoals die wordt geschetst, gaat echter nogal ver. Waarom is raadsondersteuning ter zitting niet op alle vestigingen van de raad beschikbaar? In de brief staat dat de raad een beperkt aanbod doet als het gaat om omgangsbemiddeling of -begeleiding, maar waar zit die beperking in, is die gelijkelijk over het land verdeeld en kan die worden opgeheven? De minister gaat met zijn ambtgenoten van VWS en SZW onderzoeken of zij dit hulpaanbod, dat volgens hem niet de verantwoordelijk-heid van Justitie betreft, kunnen overnemen, maar waarom is dat nog niet gebeurd? Wanneer kan het resultaat van die samenspraak tegemoet worden gezien?
Er moet zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van mediation bij omgangsvoorzieningen. Dat spoort met de aangenomen kamermotie. De minister vindt dat er voor Justitie geen extra kosten aan verbonden mogen zijn, maar dat verdraagt zich niet met het karakter van de mediationprocedure, want die is gericht op een oplossing waarbij partijen zich vrijwillig binden aan een bepaalde uitkomst. Dat laat de mogelijkheid open dat dit niet lukt, waarna de gang naar de rechter noodzakelijk is. Dat brengt weer kosten met zich. De minister houdt daar ook rekening mee, gelet op het gestelde over de wettelijke geheimhoudingsplicht, waarbij het aan de rechter in een procedure wordt overgelaten daar al of niet rekening mee te houden. Het gestelde over de controle op de kwaliteitsnormen voor mediators en de geheimhoudingsplicht heeft een heel voorlopig karakter. Een en ander bevindt zich in de beginfase. In 2003 volgt een evaluatie, maar naarmate het verschijnsel mediation een belangrijker plek krijgt en daadwerkelijk door de overheid wordt gestimuleerd, ligt het meer voor de hand dat de controle op de kwaliteitseisen door de overheid plaatsvindt. Het ligt ook voor de hand het rekening houden met de geheimhoudingsplicht niet altijd aan de rechter over te laten. Daarbij speelt ook dat nog niet duidelijk is welke criteria daarbij moeten worden gevolgd. Daardoor kan het gebeuren dat de ene rechter een ander beleid voert dan de ander, maar dat komt mediation niet ten goede. Wanneer moet de rechter de geheimhouding honoreren? Uiteindelijk moet er waarschijnlijk tot een wettelijke regeling op dit punt worden gekomen.
De heer Van Oven voelt wel iets voor het vastleggen van een omgangsnorm in de wet, met inachtneming van de uitzonderingen, want die biedt partijen duidelijkheid. Ook de mediationpraktijk kan erdoor vooruit worden geholpen. Hij voelt niet zoveel voor het vastleggen van strafmaatregelen in de wet, want het strafrecht moet in dezen als ultimum remedium worden beschouwd. Hij ziet weinig oplossingsvermogen in strafrechtelijke sancties, terwijl die wel een verstoring van de gezinssituatie tot gevolg hebben. Dat kan een averechts effect hebben. Dwangsommen worden slechts zelden opgelegd. Laten rechters dat na, of zien advocaten daar ook weinig heil in?
De mogelijkheid van een flitsscheiding moet niet worden afgeschaft, maar het gaat ook niet aan dat elke ontbinding van een verbintenis, hetzij een huwelijk, hetzij een geregistreerd partnerschap, aan de rechter wordt voorgelegd. De minister stelt dat het discutabel is of de flitsscheiding in het buitenland wordt erkend, maar in het kader van de JBZ-raad zijn maatregelen genomen op het gebied van de wederzijdse erkenning van beslissingen in de verschillende lidstaten. Hoe staat het wat dat betreft met de flitsscheiding?
De heer Teeven (Leefbaar Nederland) ziet geen heil in strafsancties in het omgangsrecht. Hij is voor civiele dwangsommen, maar daar moet wel meer gebruik van worden gemaakt. Er moet ook iets gebeuren aan het verkokerde denken bij sommige raden voor de kinderbescherming en stichtingen voor jeugdzorg. De minister onderschrijft de conclusies in het rapport van de Inspectie jeugdbescherming van 10 december jongstleden over het optreden van de Stichting jeugdzorg Rotterdam/Zuid-Holland Zuid, maar gisteren liet de stichting weten dat het volledig afstand neemt van die conclusies. Men baseert zich op beslissingen van de rechtbank te Dordrecht en het gerechtshof te Den Haag, waaruit zou blijken dat deze niet ongunstig oordelen over het werk van de stichting. De rechter kan echter pas goed oordelen in een procedure als hij of zij de juiste feiten krijgt aangeleverd. De fractie van Leefbaar Nederland heeft aanwijzingen dat een aantal feiten, voorgelegd aan de rechtbank te Dordrecht en het gerechtshof Den Haag, niet is gebaseerd op de werkelijkheid. Het College van toezicht voor het Nederlands instituut van psychologen wijst erop dat in de desbetreffende zaak een deskundigenrapport is uitgebracht, waarbij de nodige vraagtekens kunnen worden gezet, met name als het gaat om de deskundigheid. Het verwijt dat de gedragsdeskundige onvoldoende waarborgen heeft verschaft om de gevolgen van de negatieve ervaringen te neutraliseren en onvoldoende mogelijkheid heeft geboden de rapportage in te zien en onjuistheden te corrigeren, is volgens het college terecht. Voorts zijn de deskundigen volgens het college te veel afgegaan op bevindingen van de pleegmoeder, zonder die op juistheid te onderzoeken. De Raad voor de kinderbescherming in Dordrecht voelt zich niet verantwoordelijk voor het handelen van de deskundigen, maar volgens de Algemene bestuurswet heeft een bestuursorgaan dat zich op bepaalde adviezen wil baseren, de verantwoordelijkheid om te controleren of die juist zijn. Dat geldt ook voor de raad. Het rapport van een deskundige mag niet klakkeloos worden gevolgd. De toetsingsplicht van de raad blijft altijd bestaan in het kader van de AWB. De raad had in deze zaak, vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid, via contra-expertise moeten controleren of aan de conclusies in de deskundigenrapporten gebreken kleefden. Dat is echter niet gebeurd. De raad is afgegaan op aantoonbaar onjuiste rapporten. De heer Teeven vindt, ook al is een zaak onder de rechter, dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft in te grijpen bij bestuursorganen die hun taak blijkbaar verwaarlozen. In dit geval zijn dat de Raad voor de kinderbescherming in Dordrecht en in het verlengde daarvan de Stichting jeugdzorg Rotterdam. Voorts gaat het niet aan dat een kinderrechter zich in een zaak over echtscheiding of omgangsrecht baseert op onjuiste feiten. De minister moet daar goed naar kijken.
Mevrouw De Pater-van der Meer (CDA) vindt dat ouders hun verantwoordelijkheid voor de gezamenlijke opvoeding van de kinderen moeten kunnen blijven nemen, ook na echtscheiding. In artikel 247 van het Burgerlijk Wetboek wordt de omvang van het ouderlijk gezag bepaald. In artikel 80 wordt een aantal zaken geregeld waar partners die hun verbintenis, een huwelijk of een geregistreerd partnerschap, willen verbreken, zich aan hebben te houden, zoals boedelverdeling en alimentatie. Mevrouw De Pater stelt voor daarin ook een bepaling op te nemen op basis waarvan ouders afspraken moeten maken over de wijze waarop zij de zorgtaken vorm en inhoud gaan geven. In die onderhandelingsfase moeten ouders zich bewust zijn van hun gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de kinderen. Op die manier wordt de positie van de ouders ten opzichte van de kinderen ook helder, in die zin dat beiden ouders blijven.
De minister stelt dat de verbintenis door middel van een huwelijk, voltrokken door een ambtenaar van de burgerlijke stand, een speciale functie heeft, ook in de publieke zaak, dat je daarom zorgvuldig naar de ontbinding ervan moet kijken, maar dat dit anders ligt voor het geregistreerd partnerschap. Dat kun je via een contract regelen dat je vervolgens bij de burgerlijke stand registreert. Is het niet mogelijk het huwelijk, uitgaand van het bijzondere karakter ervan, ook te laten ontbinden door de ambtenaar van de burgerlijke stand? Dan blijft dat aparte accent van het huwelijk behouden. De rechter krijgt alleen nog maar te maken met de ontbinding van het huwelijk in het geval van een conflict, waarbij mediation geen oplossing is gebleken. Het huwelijk ontbindt zichzelf als partners hun eigen verantwoordelijkheid nemen en overeenstemming hebben bereikt, eventueel met behulp van een advocaat of een notaris, over de zaken die in het nog te wijzigen artikel 80 worden genoemd. De toetsing ervan is nog niet verankerd in het huidige BW, maar dat is een kwestie van inschrijving. De rechter hoeft daar niet meer aan te pas te komen. Wordt op een van de genoemde punten geen overeenstemming bereikt, dan beslist de rechter alsnog. De juridische functie van een dergelijk convenant moet wel goed worden bekeken, evenals de toetsing ervan.
Het huidige familierecht hinkt op twee gedachten. Sinds de wetswijziging houden beide ouders het ouderlijk gezag, maar in andere wetsartikelen wordt nog steeds gesproken over de niet met het gezag of de zorg belaste ouder en de ouder die omgang heeft. Als gevolg van de situatie voor de wetswijziging zijn er momenteel nog steeds niet met het gezag belaste ouders en omgangouders. Is het mogelijk de positie van de niet met het gezag belaste ouder gelijk te trekken, zodanig dat er in die gevallen ook sprake is van gezamenlijk gezag? Daar komt bij dat ouderlijk gezag op plichten en rechten ziet, terwijl de omgang in feite slechts ziet op het met elkaar verkeren. De zorgplicht valt daar eigenlijk niet onder, terwijl de ouder die in de situatie van voor de wetswijziging niet met het gezag werd belast, zijn of haar aandeel in de zorgplicht wellicht weer graag wil opnemen. Omgangsrecht staat niet gelijk aan ouderlijk gezag, maar mevrouw De Pater vindt, als partners hun huwelijk ontbinden, dat de rechtsgevolgen voor de kinderen niet moeten wijzigen.
Mediation is een niet verplicht hulpmiddel. De inschakeling van de Raad voor de kinderbescherming komt pas aan de orde als een der ouders onmachtig of onwillig is de ouderlijke gezagsrol in te vullen, zodanig dat nakoming van het overeengekomen convenant wordt gefrustreerd. Er wordt op dit moment gesproken over de inschakeling van de raad als een convenant nog tot stand moet komen, maar dat moet pas gebeuren als het in een latere fase gaat over beschermingsmaatregelen. De vraag is hoe in deze situatie het belang van het kind wordt gedefinieerd. Wanneer is sprake van aantasting van het belang van het kind en door wie?
De heer De Wit (SP) meent dat de gang naar de rechter bij omgangsgeschillen zoveel mogelijk moet worden beperkt. Hij is voorstander van verplichte bemiddeling in een eerdere fase, wanneer partijen er tijdens de onderhandelingen al niet uitkomen. Is de Wet op de rechtsbijstand van toepassing op de kosten hiervan? Anders ontstaat een tweedeling tussen mensen die de bemiddeling zelf kunnen betalen en degenen die dat niet kunnen. Als deze kosten wel onder de gefinancierde rechtshulp vallen, wat betekent dit in financiële zin? De SP-fractie krijgt regelmatig brieven over de manier waarop de Raad voor de kinderbescherming kijkt naar de omgang tussen vader en kind. Die kwestie speelt al lang. De raad onderzoekt kennelijk nog steeds of het wel verantwoord is dat de vader contact met het kind heeft. Er moet echter worden uitgegaan van het recht op omgang. Er dient te worden afgesproken hoe dat in de praktijk vorm wordt gegeven. Is dit inmiddels geregeld? De forensische jeugdpsychiatrie wordt gebundeld en aangesloten bij de Forensische psychiatrische dienst. Houdt dat in dat er minder ruimte is voor het inschakelen van andere bureaus?
Het antwoord van de minister
De minister wijst op het belang van de vraag of het huwelijk al of niet moet worden beschouwd als een overeenkomst die bij onderlinge overeenstemming tot stand komt en bij onderlinge overeenstemming wordt beëindigd. Als het huwelijk bij onderlinge overeenstemming wordt ontbonden, dan kun je ervoor kiezen de ambtenaar van de burgerlijke stand de beëindigingsovereenkomst te laten registreren. Een advocaat of een notaris controleren wat er is afgesproken. Dan is de wil van partijen bepalend. Als zij het vermogen bijvoorbeeld niet willen verdelen, dan gebeurt dat niet. In wezen is dat de situatie bij geregistreerd partnerschap. Wat de minister betreft is het huwelijk echter geen overeenkomst die bij onderlinge overeenstemming tot stand komt en waarbij men naar eigen believen over en weer verplichtingen kan aangaan. Het huwelijk is heel lang geleden ontstaan, ter bescherming van de vrouw, vanuit maatschappelijke overwegingen en met het oog op het functioneren van de samenleving. In latere tijden is er een religieuze dimensie bij gekomen, maar in eerste instantie was het belang van de samenleving ermee gediend. Het huwelijk is dus altijd al meer geweest dan een overeenkomst. Kijk maar naar de consequenties die het rechtssysteem aan het huwelijk verbindt en de maatschappelijke betekenis ervan. De ontbinding ervan is ook meer dan een ontbinding bij onderlinge overeenstemming. Men kiest voor een instituut. Bij het verlaten daarvan is meer nodig dan enkel en alleen het registreren van de onderlinge overeenstemming. Daar komt bij, al is er in 82% van de gevallen geen probleem, dat de rechter de bevoegdheid heeft de ontbinding te weigeren. Hij kan de gemaakte afspraken ook amenderen, al is men daar bij onderlinge overeenstemming toe gekomen. Er is niet geregistreerd hoe vaak de rechter ontbinding heeft geweigerd of de afspraken heeft geamendeerd. Dit vergt waarschijnlijk een omvangrijk dossieronderzoek, maar de cijfers zijn pas relevant als de Kamer de status van het huwelijk aan de orde wil stellen. De minister zal laten bekijken of de cijfers op eenvoudige wijze te verkrijgen zijn. Komt de rechter niet meer in beeld, dan is inderdaad een ambtenaar van de burgerlijke stand voldoende om de overeenstemming te registreren. Als de overheid meer verantwoordelijkheid op dit gebied moet nemen – die geluiden worden steeds sterker – dan is inschakeling van de rechter het meest efficiënt, afgezien van het kostenaspect, hoewel het meestal om griffiekosten gaat. Als tevens blijkt dat er iets moet worden veranderd in de overeenkomst, dan gaat dat veel sneller bij de rechter. De ambtenaar van de burgerlijke stand heeft niet de bevoegdheid daar eigener beweging verandering in aan te brengen. Voor echtscheidingen die zonder tegenspraak tot stand komen, is mediation niet nodig. De overige 18% – dan gaat het om ruzie over de omgangsregeling, ruzie bij de totstandkoming van de echtscheiding of ruzie daarna – komt sowieso niet tot onderlinge overeenstemming. De minister concludeert dat voor een wijziging van de huwelijksontbinding eerst een diepgaande discussie nodig is over de grondslagen van het huwelijk.
De wetgever kan het wat dit betreft ook nooit goed doen. Kijk je naar de bulk van de zaken, die goed verloopt, dan moet de overheid zoveel mogelijk van de ontbinding afblijven. De Kamer stelt dat de overheid te terughoudend is, maar het gaat daarbij vooral om conflicten, nadat de echtscheiding is uitgesproken. De Raad voor de kinderbescherming adviseert in conflicten over een omgangsregeling die niet goed verloopt of die niet wordt nagekomen. De mogelijkheid bestaat al, op basis van de wettelijke regeling over gezamenlijk gezag – die impliceert omgang –, om de rechter een voorziening over de omgang te vragen als men er niet uitkomt. De norm kan dan zijn twee keer per week omgang, tenzij men anders overeenkomt. Dat is dan regelend recht. Het is niet mogelijk, als er afspraken zijn gemaakt die de ene ouder bevoordelen, maar het conflict daarover wordt niet aan de rechter voorgelegd, om als overheid in te grijpen. Dat speelt nog meer als het huwelijk het karakter van een overeenkomst krijgt, want dan zijn partijen heer en meester over hun overeenkomst. De grens wordt dan mede gevormd door het belang van het kind, want gezamenlijk gezag en dus omgang is in het belang van het kind. De vraag is wel of het belang van het kind altijd moet prevaleren, of dat ook het belang van de ouder meespeelt, ook als daardoor het belang van het kind in de knel komt. Wellicht moet er soms iets worden afgedaan aan het belang van het kind. Dat kan een keuze zijn, maar vooralsnog is de wettelijke invalshoek dat in geval van een conflict het belang van het kind prevaleert. Dat kan in conflictgevallen de consequentie hebben dat het belang van een ouder wordt geschaad. Als daar genuanceerder mee wordt omgegaan, stijgt het aantal zaken dat aan de rechter wordt voorgelegd. De praktijk kan niet dichter bij het recht worden gebracht, want je kunt mensen niet dwingen zich te gedragen naar de wijze zoals die in de wet staat. Het recht kan hooguit dichter bij de praktijk worden gebracht.
Civielrechtelijk wordt onderling gedrag tussen burgers aanvullend geregeld, niet dwingend. Wil je naar een systeem waarbij de burger wordt gedwongen zich aan de wet te houden, dan moet het familierecht op dit punt worden overgeheveld naar het strafrecht. Als je vindt dat ouders zich aan bepaalde normen moeten houden als het huwelijk is ontbonden, bijvoorbeeld op het terrein van de omgang, dan kun je dat alleen afdwingen via het strafrecht. Stel dat partijen zijn gescheiden en dat een van de ouders het kind nooit ziet. Als je als wetgever toch wilt dat het kind die ouder ook ziet, dan moet je dat via het strafrecht regelen. De minister is echter buitengewoon huiverig om dit deel van het civiele recht om te zetten in strafrecht, zodat er strafrechtelijke maatregelen kunnen worden genomen, want dan word je als overheid belast met het toezicht op de naleving van de omgangsregeling, ook als partijen daar geen behoefte aan hebben. Dat brengt ook meer kosten met zich. Kies je voor de aanpak via het familierecht – daar is de minister een voorstander van – dan hoeven partijen zich als er geen conflict is niet aan de wet te houden. Wordt een regeling niet gehandhaafd, dan kun je dat bij de rechter aankaarten. Het conflict wordt dan opnieuw beoordeeld aan de hand van het wettelijk kader. Als handhaving van de regeling, gelet op de gegroeide situatie, niet in het belang van het kind is, dan is de rechter onder de huidige wet gehouden de vordering niet toe te wijzen. Ook dit kun je echter anders regelen. De minister heeft oog voor de problematiek van de moegestreden ouder die zijn kinderen niet meer ziet, maar op een gegeven moment ook niet meer naar de rechter gaat. Hij zal bezien wat hieraan kan worden gedaan, maar dit probleem kan helaas niet in alle gevallen worden voorkomen. Uitgaand van de huidige situatie in het civiele recht en de uitspraak van de rechter, is het wel van belang dat het bestuursorgaan dat informatie aanlevert, zijn werk goed doet. Daar wordt naar gekeken. De minister zegt toe, naar aanleiding van de motie ter zake, dat hij deze kwestie ook zal bespreken met de Raad voor de rechtspraak.
In wezen is er momenteel al sprake van een wettelijke omgangsregeling, voordat de echtscheiding wordt uitgesproken, want de situatie van het huwelijk geldt dan nog. Op die basis kunnen partijen de rechter te allen tijde vragen om een voorlopige omgangsregeling. De rechter kan ook mediation adviseren en voor de desbetreffende periode een omgangsregeling vaststellen. Zo lang er echter geen sprake is van massale verzoeken om een voorlopige voorziening, ziet de minister geen reden dit wettelijk te regelen. In het civiel recht wordt de zwakkere partij soms wel beschermd, maar dat gebeurt dan in het kader van een contract. Binnen het huwelijk is die mogelijkheid er ook. Dan kan de positie van man of vrouw worden beschermd. Als die overeenkomst echter wegvalt, dan is er sprake van twee personen zonder band. Een onderhoudsverplichting, voortvloeiend uit de wet, kan wel worden afgedwongen, maar bij een omgangsregeling gaat het om feitelijk gedrag. Gedrag wordt gestuurd door verplichtingen, te handhaven door sancties, zoals een boete.
De flitsscheiding is ontstaan vanuit een overgangsproblematiek. Bij de invoering van het geregistreerd partnerschap vond men het onredelijk dat degenen die deze mogelijkheid eerder niet hadden en daarom waren getrouwd, geen toegang tot het geregistreerd partnerschap zouden krijgen. Op dit moment is de flitsscheiding, gelet op de cijfers, kennelijk de achterdeur om op een andere manier tot echtscheiding over te gaan. De minister vindt dit een reden om te bezien of de flitsscheiding moet worden gehandhaafd. Wil je ermee stoppen, dan is daar een wetswijziging voor nodig.
De kwestie van het verzoek door één ouder om gezamenlijk gezag is inmiddels bekeken. De adviezen daarover zijn positief. Het wetsvoorstel komt in juni 2003 naar de Kamer. De bemoeienis van de Raad voor de kinderbescherming vindt plaats naar aanleiding van een verzoek van de rechter, maar de vraag die zich momenteel voordoet, is of de raad voldoende is gefocust op het belang van het kind. In de praktijk doen zich problemen voor. Dat blijkt ook uit het onderzoek van de Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming. Het beleid als zodanig is op orde, ook bij de Stichting jeugdzorg Rotterdam, maar het wordt nog onvoldoende in de praktijk gebracht, omdat men onvoldoende gefocust is op het belang van het kind. Een advies moet inderdaad worden getoetst. Er wordt dan bekeken of het voldoet aan de eisen, maar dat is de eigen verantwoordelijkheid van de stichting. De toetsing kan echter slechts marginaal zijn, op uiterlijke kenmerken en beperkt inhoudelijk, want de instantie zelf heeft die deskundigheid maar beperkt in huis. Twijfelt men, dan kan er een contra-expertise worden uitgevoerd. Gebeurt dat niet en wordt er vervolgens een foute beslissing genomen, dan moet de rechter een en ander corrigeren, eventueel via contra-expertise. Een stichting kan dus fout beslissen, maar het heeft geen zin, als de rechter tot het oordeel komt dat er een fout is gemaakt, om dan in te grijpen. De keuze hoe hiermee om te gaan, ligt bij de wetgever, want die schept de mogelijkheid een deskundigenadvies voor te schrijven. De minister betreurt de opstelling van de Stichting jeugdzorg wel. De stichting heeft de discussie via de media gevoerd en heeft geprobeerd om haar gelijk ook via de media te halen, maar dat is in de desbetreffende zaak het grootste probleem geweest. Dit is wel aanleiding voor de minister om met de stichting te gaan praten. Het advies van de Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming geeft eigenlijk aan dat er in het algemeen iets schort aan wat er in de wet en de beleidsregelgeving staat. Het is vooral een kwestie van toepassing, maar er zijn al maatregelen genomen.
Artikel 377c van het BW bevat een regeling over het informatierecht van de ouder die het gezag niet heeft. De instanties moeten informatie over het kind geven als het gaat om belangrijke feiten en omstandigheden. Informatie die niet op gelijke wijze wordt verschaft aan de ouder die met het gezag is belast, wordt niet gegeven. Dat is de beperking. Kennelijk is deze regeling echter niet duidelijk genoeg. Daar wordt naar gekeken. Het integraal benaderen van deze kwestie begint overigens bij de wetgever, want er zijn allerlei belangen aan de orde. Loop je tegen een probleem op, dan moet worden bekeken hoe dat kan worden opgelost, maar je stuit inderdaad nog weleens op conflicterende belangen. Er moeten vaak heel veel belangen worden gewogen. Van een hiërarchie van belangen is helaas geen sprake. Zou dat het geval zijn, dan kun je het hoogste belang voor laten gaan. Zo werkt het echter niet.
De standaardnorm is momenteel dat een ouder recht op omgang heeft. Dat kan alleen in bepaalde gevallen worden ontzegd. Doorslaggevend is de frequentie van het aantal problemen op dit punt. Kies je voor een omgangsregeling van een weekend per twee weken, dan worden wellicht veel meer mensen gedwongen om tot een afwijkende regeling te komen dan in de huidige situatie. Een oplossing die voor alle gevallen werkt, is er helaas niet in deze materie.
De echtscheidingscomparitie, een verzoenpoging, waarbij ook werd bekeken waar partners het wel en niet over eens waren, is jaren geleden afgeschaft, maar in wezen komt die via mediation weer terug. Mediation is een methode om een conflict op te lossen, naast de mogelijkheid van de rechter. Er moet steeds worden bekeken wat de handzaamste methode is om het conflict op te lossen. Mediation moet echter niet te veel in de richting van comparitie worden gepusht, want dan wordt dat wellicht ook lopendebandwerk. Daarom is minister niet voor het verplicht opleggen van mediation als voorwaarde voor de ingang tot de rechter, want dan worden partijen die niet meer met elkaar hoeven te praten, of die niet op die manier met elkaar willen praten, door een formaliteit gedwongen dat toch te doen. De resultaten van de experimenten met bemiddeling bevestigen dat mediation een positieve bijdrage levert aan zowel de afhandeling van de scheiding als de oplossing van een conflict over de omgang met de kinderen. Bij een conflict is het slechts gedeeltelijk een geschikt middel. Het hangt dus van de omstandigheden af wat het meest gerede middel is. Toch is het de bedoeling deze voorziening uit te breiden, want je kunt er de druk op ouders ook mee opvoeren. De voordelen van mediation moeten optimaal worden benut, want het element van de zorg moet nu eenmaal worden ingevuld op het moment van het echtscheidingsverzoek.
Het is de vraag of mediation wettelijk moet worden geregeld, in de zin van instrument van conflictoplossing op dit terrein, want het succes ervan wordt volgens de minister mede veroorzaakt door het feit dat het nu niet is geregeld. In 82% van de gevallen gaat men in onderlinge overeenstemming uit elkaar. De rest is een echtscheiding op tegenspraak. Partijen moeten in het vervolg bij het verzoek tot echtscheiding aangeven waarover wel en waarover geen overeenstemming bestaat. Daarbij moet ook aandacht zijn besteed aan de omgangsregeling. Het gaat uiteindelijk om de totstandkoming van een regeling. De minister kiest daarbij voor de goedkoopste oplossing. Als tussenkomst door de rechter goedkoper is, dan kiest hij daarvoor. Het moet nog blijken dat al die conflicten die nu enorm veel tijd kosten via mediation behapbaar worden. Mediation moet wel aan kwaliteitswaarborgen voldoen. De minister kiest daarbij voor de weg van waarborging via betrokkenen zelf en zo min mogelijk via de wetgever of de overheid. De kwestie van de geheimhouding heeft nog niet wezenlijk tot conflicten geleid. Voordat die zaak wettelijk wordt geregeld, moet er eerst sprake zijn van een echt probleem.
De Raad voor de kinderbescherming bemiddelt lang niet overal. Er is sprake van een beperkt aanbod aan begeleiding en bemiddeling. In de eerste plaats gaat het om raadsondersteuning ter zitting. Die is overal aanwezig, behalve wanneer de rechtbank er geen behoefte aan heeft. Omgangsbemiddeling, tijdens de procedure om te komen tot een beslissing van de rechter inzake de omgang, vindt overal plaats. Als die niet tot resultaat leidt, volgt er een advies aan de rechter. Omgangsbegeleiding is geen taak van de raad, want dan zit je in de sfeer van het welzijn en niet in die van justitie. De overgang daartussen moet goed in de gaten worden gehouden, maar dit is een onderdeel van de Wet op de jeugdzorg. In dat kader wordt gesproken over de raad en de rol van de bureaus voor jeugdzorg. Het is onjuist dit soort welzijnsvoorzieningen onder te brengen bij Justitie, maar die kwestie is al aangekaart bij de staatssecretaris voor Volksgezondheid. Daar hoort die discussie thuis. Hetzelfde geldt voor de omgangshuizen.
De minister vindt niet dat het bedrag voor de rechtsbijstand, wat al een vrij omvangrijk bedrag is, moet worden uitgebreid als gevolg van de invoering van mediation, ook gelet op de huidige schaarste aan middelen. Volgens de criteria van de rechtsbijstand is mediation, voor zover dat in het kader van een rechtsprocedure plaatsvindt, onder omstandigheden echter wel een mogelijkheid. Dus heeft dat voor de ouders geen extra financiële consequenties.
Nadere gedachtewisseling
De heer Luchtenveld (VVD) blijft van mening dat de regeling inzake scheidings- en omgangsproblematiek op een aantal punten moet worden gewijzigd. Hij voelt veel voor de voorstellen over het wettelijk opnemen van de zorgplicht en een minimumomgangsnorm van ten minste een weekend per twee weken. Er moet ook iets worden bedacht om de positie van de ouder die niet dagelijks bij de kinderen verblijft, te versterken. Er staat weliswaar beroep bij de rechter open, maar in de praktijk duurt een dergelijke procedure vaak heel lang. Ook de raad moet adviseren, maar dat kost ook vaak veel tijd. In die tijd komt het vervreemdingsproces al op gang. Stel dat de rechter uiteindelijk een omgangsregeling vaststelt en dat die vervolgens weer niet wordt geëffectueerd. Dan kun je weer naar de rechter, maar je weet niet of de rechter dan wel gebruik maakt van de dwangmogelijkheden. Op die manier blijf je bezig en duurt alles heel lang. De positie van de niet-verzorgende ouder bij omgang moet via de regelgeving sterker worden, zodanig dat er in de eerste fase al omgang is. Mediation kan tot gevolg hebben dat er minder zaken voor de rechter worden uitgevochten. Dat scheelt geld. In de praktijk moet er dus sprake zijn van drang en niet van dwang. De heer Luchtenveld heeft er behoefte aan het verslag van dit overleg op de plenaire agenda te zetten.
De heer Dittrich (D66) constateert dat de minister de vragen vooral aan de hand van een juridisch kader beantwoordt. Hoe begrijpelijk dat ook is, de vragen zijn gebaseerd op de pijn en ellende van ouders die hun kinderen niet kunnen of mogen zien. Het juridische kader biedt soms geen antwoord. Er moet worden gezocht naar een synthese tussen deze vragen en de reactie van de minister, want op sommige onderdelen is er vooralsnog sprake van onvoldoende resultaat. Toch moeten er stappen vooruit worden gezet in dit proces, want er moet tot een rechtvaardige regeling worden gekomen. Er moet met name iets worden gedaan aan de huidige scheve balans als het gaat om de positie van de verzorgende ten opzichte van de niet-verzorgende ouder. Dat evenwicht moet worden hersteld. Daarom wil de heer Dittrich de kwestie ook nog een keer plenair aan de orde stellen.
De heer Schonewille (LPF) meldt met nadruk dat hij niet heeft gepleit voor een systeem waarin partners die hun huwelijk willen beëindigen volledige contractsvrijheid hebben, zeker niet als het gaat om omgang en alimentatie, als die nodig is voor de verzorging. De wetgever moet daarvoor wel degelijk de randvoorwaarden scheppen. Op basis daarvan kunnen de kwesties worden geregeld die in artikel 80 staan. Met name de omgang moet goed worden geregeld. Een jurist, een advocaat of een notaris, moet een en ander vervolgens checken. Dan heeft de rechter verder geen rol meer. De ambtenaar van de burgerlijke stand kan de kwestie vervolgens afwikkelen. De heer Schonewille is er ook niet voor de flitsscheiding af te schaffen. Een van de argumenten destijds was dat men wilde bezien hoe die mogelijkheid zich zou ontwikkelen. Inmiddels is gebleken dat het experiment op dit punt is geslaagd en in een duidelijke behoefte voorziet. Nu moet er een goede regeling voor worden gemaakt. Op die manier breng je het recht dicht bij de praktijk, zou het percentage van 82 nog omhoog kunnen en is het een krachtig signaal in de richting van mediation. Als men toch nog bij de rechter komt, dan moet deze vragen of men gebruik heeft gemaakt van mediation. Is dat niet het geval, dan moet de rechter de zaak terugverwijzen. Mensen die rabiaat weigeren, moeten worden veroordeeld tot het betalen van de kosten.
Mevrouw De Pater-van der Meer (CDA) constateert dat Kamer en minister het erover eens zijn dat de gelijkwaardige positie van beide ouders ten opzichte van de kinderen in de wet moet worden gewaarborgd, al is nog niet duidelijk waar dat precies moet worden geregeld. Het lijkt haar in ieder geval goed die fundamentele stap in een kameruitspraak vast te leggen. Het komt erop neer dat partners, voor zover dat van toepassing is, dienen te regelen hoe zij met de zorg voor de kinderen omgaan na de scheiding. Daarnaast is het goed ook naar de onderhandelingsfase te kijken. Als het conflict zo hoog is opgelopen dat partners niet meer onder één dak kunnen wonen, dan moet ter continuering van de bestaande gezagsrelatie, als aanvullende stap, kunnen worden bekeken, op verzoek van de partner die het huis verlaat, of een tussenvoorziening wenselijk is.
De minister herhaalt dat alleen via het instrument van de wet en het echtscheidings- en familierecht een oplossing voor deze problematiek kan worden gevonden. Het is echter hooguit mogelijk de factoren die een rol spelen anders te moduleren, zodat het uiteindelijke resultaat kan worden beïnvloed. Dat resultaat kan echter niet worden voorgeschreven. Wat de omgang betreft is het onderscheid van belang. Enerzijds is er de omgang, voordat er een probleem is. In dat kader kan er al om een voorziening worden gevraagd. Dan heb je het over de invulling van het ouderlijk gezag, zoals dat op dat moment bestaat. In het merendeel van de gevallen leidt dit niet tot een verzoek aan de rechter om een voorziening. Met een regeling op dit punt win je dus niet zoveel. Doe je dat wel, dan moet het om dezelfde regeling gaan, voor en na de echtscheiding. Er kan in het kader van regelend recht een bepaling worden opgenomen, behoudens het geval dat een ouder geen omgang heeft, omdat de rechter dit heeft ontzegd, dat er ten minste twee weekenden per maand omgang moet zijn. De minister zal bekijken, gelet op de bestaande conflicten, of dit een oplossing kan zijn.
Anderzijds speelt de handhaving van een tot stand gekomen omgangsregeling. In dat geval wordt de raad alleen ingeschakeld als de omgangsregeling moet worden veranderd. Zo lang dat niet is gebeurd, geldt de bestaande omgangsregeling, maar die wordt dus niet gehandhaafd. Daarover ontstaat vervolgens een conflict. In dit geval ligt de verbintenis vast, want de rechter heeft een omgangsregeling vastgesteld. Het gaat dus om het waarborgen van de naleving van die verbintenis. In het civiele recht kun je dan alleen maar denken aan de dwangsom of het boetebeding. De minister herhaalt dat wat dat betreft je een bepaald gedrag nu eenmaal niet kunt afdwingen. Hij erkent wel dat er sprake kan zijn van een onevenwichtigheid in de positie van de verzorgende en de niet-verzorgende ouder, maar hij ziet niet hoe hij dit via wetgeving kan veranderen.
In het voorstel-Schonewille kunnen een advocaat en een notaris alleen controleren of de wil van partijen voldoende duidelijk op papier staat. Als je inhoudelijk wilt controleren of die aan bepaalde waarborgen voldoet, dan moet je een overheidsinstantie inschakelen, in dit geval de rechter. Het is niet aan partijen om wat dat betreft een keuze te maken. Bij het geregistreerd partnerschap in het kader van artikel 80c kan dat wel, want dan kan men de overeenkomst beëindigen bij onderlinge overeenstemming. De resultaten van het onderzoek van prof. Hoefnagels worden betrokken bij de besluitvorming omtrent mediation. Ze zijn overigens ook al meegewogen in het oordeel van de minister hierover. In maart 2003 wordt het evaluatierapport over de bijzondere curator aan de Tweede Kamer aangeboden. Het proces als zodanig is dus al in gang gezet.
De voorzitter van de vaste commissie voor Justitie,
Van Blerck-Woerdman
De voorzitter van de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
Netelenbos
De wnd. griffier van de vaste commissie voor Justitie,
Beuker
Noten
[1] Samenstelling:
Leden: Van de Camp (CDA), K. G. de Vries (PvdA), Dittrich (D66), Vos (GroenLinks), Cornielje (VVD), Rouvoet (ChristenUnie), Van Blerck-Woerdman (VVD), voorzitter, Adelmund (PvdA), Luchtenveld (VVD), Albayrak (PvdA), ondervoorzitter, De Wit (SP), Rietkerk (CDA), Halsema (GroenLinks), Eurlings (CDA), Blok (VVD), Çörüz (CDA), Teeven (Leefbaar Nederland), Wolfsen (PvdA), Jan de Vries (CDA), Van Haersma Buma (CDA), Schonewille (LPF), Stuger (LPF), Van Vroonhoven-Kok (CDA) en Zeroual (LPF).
Plv. leden: Van Fessem (CDA), Arib (PvdA), De Graaf (D66), Azough (GroenLinks), Monique de Vries (VVD), Van der Staaij (SGP), Terpstra (VVD), Verbeet (PvdA), Rijpstra (VVD), Van Oven (PvdA), Lazrak (SP), De Pater-van der Meer (CDA), Karimi (GroenLinks), Ormel (CDA), Te Veldhuis (VVD), Jager (CDA), Jense (Leefbaar Nederland), Van Heemst (PvdA), Buijs (CDA), Sterk (CDA), Eerdmans (LPF), Wiersma (LPF), Joldersma (CDA), Varela (LPF) en Jukema (LPF).
[2]Samenstelling:
Leden: Terpstra (VVD), Rouvoet (ChristenUnie), ondervoorzitter, Rijpstra (VVD), Netelenbos (PvdA), voorzitter, Van Blerck-Woerdman (VVD), Buijs (CDA), Atsma (CDA), Arib (PvdA), Vendrik (GroenLinks), Kant (SP), Eurlings (CDA), Wilders (VVD), Verbeet (PvdA), Van Ruiten (LPF), Van Oerle-van der Horst (CDA), De Graaf (LPF), Dekker (LPF), Van Geen (D66), Jense (Leefbaar Nederland), Vietsch (CDA), Jukema (LPF), Tonkens (GroenLinks), Joldersma (CDA), Smilde (CDA) en Van Heteren (PvdA).
Plv. leden: Blok (VVD), Van der Vlies (SGP), B. M. de Vries (VVD), Kalsbeek (PvdA), Van Beek (VVD), Ferrier (CDA), Çörüz (CDA), Hamer (PvdA), Rosenmöller (GroenLinks), Vergeer-Mudde (SP), Van Loon-Koomen (CDA), Van Hoof (VVD), Noorman-den Uyl (PvdA), Wiersma (LPF), Aasted-Madsen-van Stiphout (CDA), De Jong (LPF), Zvonar (LPF), Dittrich (D66), Teeven (Leefbaar Nederland), Ormel (CDA), Bonke (LPF), Van Gent (GroenLinks), Verburg (CDA), Mosterd (CDA) en Bussemaker (PvdA).
_____
Disclaimer: Op deze website wordt geen sluitend juridisch advies gegeven: neemt u hiervoor, als het zover komt, contact op met bijvoorbeeld een advocaat, notaris of de geëigende overheidsinstanties. Deze website huldigt een eigen rechtsopvatting op een rechtsgebied dat in ontwikkeling is. Hoewel er de grootst mogelijke algemene zorg aan uw adviesverzoek en – in voorkomend geval - melding besteedt wordt, zijn we niet aansprakelijk voor de gegeven adviezen. Adviezen en reacties worden uitsluitend gegeven onder volledige uitsluiting van alle aansprakelijkheid voor de gegeven adviezen en reacties.
_____
woensdag, december 11, 2002
woensdag, december 04, 2002
001. Brief van de minister van Justitie d.d. 4 december 2002 inzake scheidings- en omgangsproblematiek (28 600-VI, nr. 105)
28 600 VI - Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2003
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28600-VI-105.pdf
nr. 105 - BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 december 2002
Naar aanleiding van de gedachtewisseling met uw Kamer tijdens het Algemeen Overleg van 14 november jl. over scheidings- en omgangsbemiddeling, herziening kinderbeschermingsmaatregelen en het FORA-rapport ga ik hierbij – zoals toegezegd – nader in op de daarmee samenhangende vragen.
I SCHEIDINGS- EN OMGANGSPROBLEMATIEK
Bij het bepalen van een standpunt ten aanzien van de problematiek rond enerzijds de totstandkoming van de echtscheiding en de regeling van de gevolgen daarvan en anderzijds de uitvoering van de gemaakte afspraken (in het bijzonder de omgang met het minderjarige kind) loopt de overheid, en Justitie in het bijzonder, voortdurend op tegen de vraag in hoeverre er sprake is van een private aangelegenheid waarvoor de (ex)partners/ouders (uitsluitend) zelf verantwoordelijkheid dragen en waar de verantwoordelijkheid van de overheid begint (en hoe die moet worden ingevuld), met name met het oog op de maatschappelijke problemen die eruit voortvloeien.
Zowel de totstandkoming van de echtscheiding als de uitvoering van in dat kader gemaakte afspraken, in het bijzonder de omgangsregeling met het kind, brengen in de praktijk voor een bepaalde groep mensen aanzienlijke problemen met zich mee. Deze leiden in een aantal gevallen tot hoogoplopende conflicten die uitmonden in langslepende, juridische procedures met een hoge emotionele belasting. Kinderen zijn in die gevallen vaak de dupe van het conflict tussen de ouders met alle nadelige gevolgen van dien. Een en ander brengt aanzienlijke (maatschappelijke) kosten met zich mee, zowel in de justitiële keten als in het kader van de hulpverlening.
Het valt dan ook veruit te prefereren dat partijen daar waar mogelijk zelf een gezamenlijke oplossing voor hun problemen tot stand brengen.
Afspraken die door alle partijen worden gedragen zijn duurzamer en mogen tevens als regel in het belang van het kind worden geacht. Het kind is er immers het meest bij gebaat wanneer de ouders niet met elkaar in conflict zijn.
Uitgangspunt is dan ook dat (ex)partners/ouders in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor het maken van afspraken over de scheiding en de gevolgen daarvan. Dat zij daarbij rekening houden met hun kind(eren) spreekt evenzeer voor zich. Ouders zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van hun kinderen, ook na beëindiging van hun relatie.
Op verschillende momenten in het scheidingsproces en in het vervolg daarvan heeft de overheid de verantwoordelijkheid om maatregelen te treffen wanneer (ex)partners/ouders (of één van hen) hun verantwoordelijkheid niet kunnen of willen nemen. Dat geldt wanneer partijen niet in staat blijken afspraken te maken, maar ook in het geval dat de tussen partijen gemaakte afspraken in strijd zijn met geldend recht, het belang van één der partijen (in het bijzonder het minderjarige kind) schaden of niet worden nagekomen.
In het navolgende zal ik de aard van de problematiek in de verschillende fasen van het proces beschrijven en aangeven op welke wijze naar mijn mening met deze problematiek zou moeten worden omgegaan, of overheidsoptreden daarbij aangewezen is, en zo ja, op welke wijze dat het meest wenselijk is. Ik maak hierbij een onderscheid tussen de fase waarin de totstandkoming van afspraken aan de orde is en de fase waarin het de nakoming van reeds tot stand gebrachte afspraken betreft.
2. De verschillende fasen
2.0 «De fase voorafgaand aan de scheiding»
Tussen het moment dat echtgenoten vaststellen dat ze uit elkaar zullen gaan en het moment dat de scheiding daadwerkelijk een feit is, ligt een periode die zich het best laat omschrijven als «onderhandelingsfase». Bij de verbreking van de relatie spelen vragen over de wijze waarop men uit elkaar wil gaan, wat de gevolgen daarvan zijn en welke afspraken in dat kader gemaakt moeten/kunnen worden. Dit onderhandelingsproces leidt uiteindelijk tot een verzoek tot echtscheiding bij de rechter.
In het kader van de echtscheiding dienen, voor zover van toepassing, de volgende aspecten te worden geregeld: de woning, de boedelverdeling, alimentatie, het pensioen, de uitoefening ouderlijk gezag alsmede de zorg voor verblijfplaats van en omgang met de kinderen. Wanneer de beide echtgenoten het onderling eens zijn over de scheiding kan een gezamenlijk verzoek tot echtscheiding worden ingediend bij de rechtbank. Maar het kan uiteraard ook voorkomen dat men het (op onderdelen) oneens is en blijft, waardoor er geen gemeenschappelijk verzoek tot stand komt. Het kan zelfs zo zijn dat één van beide echtelieden de totstandkoming van afspraken hoe dan ook frustreert. In zo'n geval kan men de rechter verzoeken een uitspraak te doen op de betreffende onderdelen van de scheiding waarover onenigheid bestaat.
Ik acht het van belang dat echtgenoten voordat zij bij de rechter het verzoek tot echtscheiding indienen hun verantwoordelijkheid hebben genomen voor het maken van afspraken over de gevolgen van de scheiding. In dat kader is het denkbaar om van hen te verlangen dat zij bij de indiening van het verzoek tot echtscheiding aan de rechtbank een document overleggen waarin is aangegeven welke pogingen zij hebben ondernomen om onderling afspraken te maken, over welke onderdelen van de scheiding overeenstemming is bereikt en waarover mogelijk nog verschil van mening bestaat. Een dergelijk document kan de intenties van beide partijen bij de afwikkeling van de scheiding verhelderen. De rechter kan aldus snel tot een gerichte aanpak komen alsmede zich aan de hand van dit document een oordeel vormen over de intenties van partijen en eventuele maatregelen treffen. In die gevallen waarin bijvoorbeeld één der partijen de totstandkoming van afspraken frustreert, zou de rechter een proceskostenveroordeling in het vooruitzicht kunnen stellen. Voorts zou de rechter partijen, indien hij dat kansrijk acht, kunnen doorverwijzen naar een bemiddelaar (mediator). Scheidingsbemiddeling (mediation) kan partijen helpen om op die onderdelen van de scheiding waarover men het niet zelfstandig eens kan worden, in deze fase alsnog tot een gezamenlijke oplossing te komen. Het resultaat van de (geslaagde) bemiddeling wordt vastgelegd in een convenant.
Ook los van de eventuele maatregelen dwingt het opstellen van een document als boven aangegeven naar mijn mening betrokkenen om voorafgaand aan de scheiding na te denken over de gevolgen en het maken van afspraken daarover, waarbij op een gestructureerde wijze de verschillende deelaspecten afzonderlijk aan de orde komen. De wetenschap dat de rechter rekening kan houden met het gedrag van partijen in de voorfase kan dit bewustzijn versterken.
2.1 De regeling van de scheiding
Nadat de onderhandelingsfase is afgerond volgt de vastlegging van de gemaakte afspraken (uiteraard voor zover aan de orde) in een convenant als onderliggend document bij het verzoek tot echtscheiding bij de rechtbank. Voor die onderdelen waarover men geen overeenstemming heeft weten te bereiken kan men de rechter om een voorziening vragen.
Als bijvoorbeeld de bemiddeling niet slaagt of de rechter inschat dat bemiddeling geen oplossing zal bieden, kunnen partijen aan de rechter vragen voor het betreffende punt een regeling vast te stellen. Dit kan de rechter naar eigen inzicht doen, op grond van de in de wet vastgelegde uitgangspunten. Ook kan de rechter -in geval de omgang met het kind het onderwerp van conflict vormt- de Raad voor de Kinderbescherming om rapport en advies vragen over hoe de omgangsregeling er uit moet zien.
Taak Raad voor de Kinderbescherming
De Raad heeft een wettelijk vastgelegde adviesfunctie aan de rechterlijke macht en opereert in principe alleen in het kader van een gerechtelijke procedure. Met betrekking tot de raadsbemoeienis op verzoek van de rechter verricht de Raad in deze fase van de scheiding een tweetal activiteiten:
– Raadsondersteuning ter zitting (ROTZ);
– Onderzoek en advies.
ROTZ is een bemiddelingsaanbod, wat op het merendeel van de vestigingen van de Raad beschikbaar is. Het aanbod is gesitueerd in de eerste zitting in een procedure. De rechter schorst de zitting en een raadsonderzoeker probeert in één bemiddelingsgesprek (maximaal 2 gesprekken) met de ouders tot afspraken te komen rondom de verblijfplaats en omgang van de kinderen. In de zaken, die de rechter geschikt acht voor dit aanbod is deze aanpak in gemiddeld 60/70% van de gevallen succesvol en leidt het tot gezamenlijke afspraken van ouders met betrekking tot hun kinderen.
Het onderzoek van de Raad start in principe altijd met het gezamenlijk uitnodigen van ouders en met een bemiddelingsaanpak. Dit wederom vanuit de visie, dat ouders ook na een scheiding zelf verantwoordelijk zijn voor het maken van goede afspraken rondom hun kinderen. Als de bemiddeling slaagt volstaat de Raad met het schriftelijk informeren van de rechter over de overeenstemming die ouders hebben bereikt. Als dit niet lukt, wordt overgegaan tot de fase van «nadere informatieverzameling en advisering». Dit leidt uiteindelijk tot een advies aan de rechter over de mogelijkheid van en vormgeving van het gezag en de omgang [1]. Om zijn adviesfunctie uit te oefenen, kan de Raad voor de Kinderbescherming een deel van het onderzoek door een externe deskundige laten uitvoeren. In die gevallen wordt met name psychologische en/of psychiatrische deskundigheid ingeschakeld.
2.2 De uitvoering van de gemaakte afspraken/opgelegde regelingen
Het komt regelmatig voor dat tussen ouders die al enige tijd zijn gescheiden, conflicten ontstaan over de uitvoering van de destijds in onderling overleg afgesproken of door de rechter vastgestelde regelingen.
Daarvan kan in twee verschillende situaties sprake zijn.
a) In de eerste plaats komt het voor dat (één van beide) partijen zich niet meer (kan) kunnen vinden in de destijds gemaakte afspraken. Het kan zijn dat gewijzigde omstandigheden aanleiding geven de afspraken te herzien, dat met bepaalde omstandigheden vooraf geen rekening is gehouden of dat een regeling bij nader inzien anders uitpakt dan men vooraf had (kunnen) voorzien. Het is in die gevallen altijd mogelijk de gemaakte afspraken te wijzigen.
Ik acht dit des te meer van belang met het oog op de totstandkoming van gezamenlijke afspraken in de onderhandelingsfase. De wetenschap dat de regelingen alsnog kunnen worden gewijzigd wanneer deze in een later stadium tot niet-gewenste gevolgen zouden leiden, maakt immers dat partijen eerder geneigd zullen zijn om compromissen te sluiten.
b) Een tweede mogelijk conflict bij de uitvoering van reeds gemaakte afspraken kan de handhaving van een afgesproken of opgelegde regeling betreffen. Dit is het geval indien één van beide partijen de nakoming van de betreffende regeling frustreert. In veel conflicten over de (niet)-nakoming van afspraken gaat het om de omgangsregeling met de kinderen.
Partijen kunnen in deze situaties aan de rechtbank nakoming verlangen dan wel een verzoek tot wijziging indienen maar het heeft naar mijn mening ook hier de voorkeur dat partijen primair zelf de verantwoordelijkheid nemen voor de oplossing van hun conflict en in onderling overleg tot nieuwe afspraken proberen te komen of overeenstemming bereiken over de naleving van een bestaande regeling.
Mediation (bemiddeling) kan partijen daarbij (opnieuw) helpen een gezamenlijke oplossing te bereiken.
Als er problemen blijven rond de uitvoering van een reeds vastgestelde omgangsregeling, kan er nog omgangsbemiddeling [2] of omgangsbegeleiding door de Raad voor de Kinderbescherming aan de orde zijn om de vastgelopen omgang weer «vlot te trekken». De Raad doet op dit gebied een beperkt aanbod. Dat kan op verzoek van de rechter – de Raad informeert in dit geval de rechter over het verloop van de omgangscontacten.
Deze dienstverlening geschiedt bij wijze van uitzondering ook buiten een procedure, wanneer ouders daarom vragen en het niet mogelijk is de ouders te verwijzen naar een hulpverleningsinstelling. Voorwaarden zijnverder dat de Raad eerder bij de zaak betrokken is geweest, en het belang van het kind hulpverlening noodzakelijk maakt.
Ik ben van mening dat dergelijke hulpverlening buiten de procedure, die ook in het kader van omgangshuizen wordt verleend, niet valt onder de verantwoordelijkheid van mijn ministerie. Ik zal daarom samen met mijn ambtgenoten van VWS en SZW onderzoeken of, en op welke wijze, zij dit hulpaanbod over kunnen nemen.
Om naleving van een omgangsregeling te bewerkstelligen, is er aanvullend nog een uitgebreid civielrechtelijk instrumentarium beschikbaar. In een bijlage van deze brief [1] geef ik een volledig overzicht van het beschikbare civielrechtelijke instrumentarium. Behalve van de dwangsom wordt hier door zowel ouders als advocaten nauwelijks gebruik van gemaakt, vaak vanuit de overweging dat een dergelijke aanpak meestal niet tot het gewenste resultaat leidt. Omgangsconflicten zijn veelal emotionele conflicten die niet slechts met juridische middelen zijn op te lossen. Een beperking kan voorts gelegen zijn in de belangen van het kind.
3. Mediation (bemiddeling) in scheidings- en omgangszaken
Hiervoor heb ik aangegeven dat (ex-)partners en de eventuele kinderen er het meest bij gebaat zijn wanneer zij zelf een gezamenlijke oplossing voor hun conflict tot stand weten te brengen. In die gevallen waarin partijen daarin niet zelfstandig slagen kan mediation (bemiddeling) een belangrijk instrument zijn om hen alsnog tot een gezamenlijke oplossing te doen komen. De mediator fungeert daarbij als onafhankelijke derde die partijen faciliteert bij het vinden van die gezamenlijke oplossing.
De bemiddeling in het kader van de totstandkoming van de scheiding kan alle onderdelen van de scheiding betreffen. Indien de omgang met het kind als onderdeel van de scheiding feitelijk het enige probleem vormt, is naar de inhoud sprake van omgangsbemiddeling. Daarnaast kan bemiddeling bij de uitvoering van de in het kader van de scheiding gemaakte afspraken (in het bijzonder de omgangsregeling) worden ingezet.
Tussen maart 1999 en januari 2001 hebben onder verantwoordelijkheid van Justitie experimenten met scheidings- en omgangsbemiddeling plaatsgevonden. Deze moeten uiteraard worden bezien in de context van de totale omvang van de problematiek. Uit cijfers van het CBS blijkt dat in 2001 37100 scheidingsprocedures zijn afgedaan. Bij zes van de tien scheidingsprocedures waren minderjarige kinderen betrokken. Het gezamenlijk gezag blijft na vrijwel alle scheidingsprocedures gehandhaafd.
54% van alle echtscheidingen vindt plaats op basis van gemeenschappelijk verzoek. Van het aantal echtscheidingen dat niet op gemeenschappelijk verzoek plaatsvindt, wordt ongeveer 40% op tegenspraak gevoerd.
De feitelijk conflictueuze echtscheidingen betreffen dus ongeveer 18% van het totaal. Dit getal wijkt iets af van het percentage dat ik u tijdens het AO van 14 november jl. heb genoemd.
Jaarlijks wordt de Raad voor de Kinderbescherming in ongeveer 2300 zaken door de rechter om advies of onderzoek gevraagd met betrekking tot de omgangsregeling. In ongeveer 1300 zaken betreft het een verzoek rond ouderlijk gezag. Een onderzoek naar de omgangsregeling kan overigens eveneens deel uitmaken van die laatste categorie.
De resultaten van de experimenten bevestigen dat bemiddeling in vergelijking met de reguliere procedure een positieve bijdrage levert aan zowel de afhandeling van de scheiding als de oplossing van een conflict over de omgang met de kinderen. Het eindrapport inzake de experimenten schetst een positief beeld ten aanzien van de in het onderzoek gestelde vragen.
In het experiment scheidingsbemiddeling is in 664 zaken bemiddeling beproefd. Het merendeel (77%) daarvan is met een volledige overeenkomst afgesloten. De meeste mensen zijn tevreden met zowel de bemiddeling als procedure (78%) als met de uitkomsten van de bemiddeling (75%). Een ruime meerderheid (86%) vindt dat de bemiddelingsgesprekken rechtvaardig zijn verlopen.
In het experiment omgangsbemiddeling heeft in 321 zaken bemiddeling plaatsgevonden. Iets meer dan de helft (53%) van de ouders is als gevolg daarvan geheel of gedeeltelijk tot een omgangsregeling gekomen. Een vergelijkbaar percentage (55%) is tevreden met de bemiddeling als procedure, maar een kwart is ontevreden. Wat betreft de uitkomsten van de bemiddeling zijn mensen minder tevreden. Ruim een derde (39%) is tevreden, maar net zoveel mensen (37%) zijn ontevreden. Vooral de starre houding van de andere partner wordt als voornaamste reden voor de ontevredenheid genoemd. Toch vindt ruim de helft van de mensen (58%) de bemiddeling rechtvaardig.
Dat de resultaten in het experiment scheidingsbemiddeling over het algemeen gunstiger waren dan in het experiment omgangsbemiddeling valt deels te verklaren door het feit dat omgangsbemiddeling uitsluitend kon plaatsvinden na verwijzing door de rechter (waardoor het conflict zich reeds in een verder gevorderd stadium bevond), maar zeker ook door het feit dat conflicten rond de omgang met het kind diep ingrijpen in de emoties van ouders en daarmee op voorhand complexer zijn. Uit beide experimenten blijkt dat de afspraken die aan het einde van de bemiddeling zijn opgesteld en vastgelegd in een convenant, duurzaam zijn. Geen van de mensen die toentertijd geheel of gedeeltelijk afspraken gemaakt hebben, is in het jaar daarna naar de rechter dan wel advocaat gestapt.
Voorts is geconcludeerd dat in het bemiddelingsproces de belangen van de zwakkere partij en met name het minderjarige kind voldoende worden gewaarborgd. Het rapport bevat tevens aanbevelingen voor mogelijke verbeteringen c.q. aanvullingen op dit punt. Zo dient in de opleiding van bemiddelaars uitvoerig aandacht te worden besteed aan het feit dat met name emotionele ongelijkheid tussen partijen een blokkade in de bemiddeling kan vormen. Voorts zouden kinderen ouder dan 12 jaar door de bemiddelaar in de gelegenheid moeten worden gesteld om, in ieder geval schriftelijk, hun mening in de bemiddeling naar voren te brengen over voor hen relevante onderwerpen.
In het experiment scheidingsbemiddeling vond bemiddeling in beginsel uitsluitend in de voorfase, dat wil zeggen voorafgaand aan de procedure plaats [1]. Partijen werden daarbij door bureaus rechtshulp of advocatuur gewezen op de mogelijkheid hun conflict met behulp van een bemiddelaar op te lossen. Zowel voor scheidingsbemiddeling als voor omgangsbemiddeling wordt door de onderzoekers van de experimenten aanbevolen de bemiddeling in een zo vroeg mogelijk stadium – dus bij voorkeur voor aanvang van een procedure – te laten plaatsvinden. De kans op een succesvolle bemiddeling blijkt op dit terrein dan groter aangezien het conflict over het algemeen minder verhard is, waar in een procedure een vertaling van belangen naar juridische standpunten heeft plaatsgevonden. Ik acht het daarbij van groot belang dat adequate voorlichting plaatsvindt van partijen, maar met name ook van doorverwijzers, zoals advocaten, notarissen, maatschappelijk werkers, bureaus rechtshulp e.d.
Niettemin acht ik het zinvol dat ook in een later stadium van het conflict (door de rechter) kan worden doorverwezen. De positieve uitkomsten van het experiment omgangsbemiddeling tonen in ieder geval aan dat het wel degelijk de moeite waard kan zijn partijen ook in deze fase (alsnog) tot bemiddeling (mediation) te bewegen [2].
De rechter kan in die gevallen de behandeling van de zaak aanhouden en partijen vrijwillig doorverwijzen naar een bemiddelaar. Ook hier geldt dat de bemiddeling in principe alle onderdelen van de scheiding kan betreffen waarover partijen met elkaar in van mening verschillen.
Structurele voorziening
Hoewel het onderzoek een beperkt aantal geselecteerde zaken omvat, tonen de resultaten aan dat bemiddeling een geschikt instrument kan zijn om langdurige procedures rond de totstandkoming van de scheiding of de uitvoering van de in dat kader gemaakte afspraken (in het bijzonder de omgangsregeling), te voorkomen of in geval van conflict een duurzame oplossing te bewerkstelligen. Ik wil dan ook streven naar een structurele voorziening voor mediation op dit rechtsterrein, maar wel onder de voorwaarde dat daaraan voor Justitie geen extra kosten zijn verbonden en de kwaliteit en het aanbod van de betrokken bemiddelaars voldoende kunnen worden gewaarborgd.
Deze voorziening zou er in moeten bestaan dat doorverwijzingsmogelijkheden naar mediation worden gecreëerd bij rechtbanken en stichtingen rechtsbijstand. Rechters (of gerechtssecretarissen) en bureaujuristen zouden dan, indien het conflict daarvoor geschikt wordt geacht, partijen kunnen doorverwijzen naar een mediator. Om ervoor te zorgen dat de doorverwijzers voldoende onderlegd zijn om te kunnen beoordelen of een zaak geschikt is voor mediation zullen daarop gerichte doorverwijzingscursusssen moeten worden gevolgd.
Voorts is van belang dat de betrokken mediators waarnaar zal worden doorverwezen voldoen aan objectiveerbare kwaliteitscriteria. Vrijwel alle naar aanleiding van het eindrapport van de experimenten geconsulteerde organisaties benadrukken in hun reactie het van cruciaal belang te vinden dat partijen in de bemiddeling worden bijgestaan door gekwalificeerde mediators. In aanvulling daarop wordt door de onderzoekers aanbevolen dat in de opleiding van de bemiddelaars aan specifieke elementen als emotionele ongelijkheid tussen partijen en positie van het kind, ruimschoots aandacht wordt besteed.
De vaststelling van en controle op kwaliteitsnormen voor mediators acht ik in de eerste plaats een verantwoordelijkheid voor de marktpartijen/beroepsverenigingen zelf. Ik zie hier een belangrijke rol weggelegd voor opleidingsinstituten die zich specifiek richten op de scheidingsproblematiek, zoals onder andere de VAS, de VMN en het NIP [1]. Specifieke scholing tot bemiddelaar is voor de verschillende beroepsgroepen van wezenlijk belang.
Het Nederlands Mediation Instituut (NMI) geeft momenteel uitvoering aan een traject om het aanbod van mediators met verdergaande waarborgen te omkleden en het inzicht in de kwaliteit van mediators en de toegankelijkheid van informatie daaromtrent te verbeteren. Op dit moment kan de kwaliteit van mediators – enkel op basis van NMI-registratie – echter nog niet voldoende worden gegarandeerd. Voor de nu lopende Justitieprojecten zijn dan ook aanvullende criteria gesteld. Introductie van een structurele voorziening veronderstelt dat de kwaliteit maar ook het beschikbare aanbod van mediators toereikend gewaarborgd zijn. Uiteraard betreft dit een vraagstuk dat in feite voor alle rechtsterreinen waarvoor eventuele invoering van mediation aan de orde is geldt. Ik wil dit vraagstuk dan ook nader uitwerken in het kader van de bredere discussie over de plaats van mediation in ons rechtsbestel, die uiterlijk in het najaar van 2003 tot besluitvorming moet leiden.
Tijdens het AO van 14 november jl. zijn vragen gesteld rond de geheimhoudingsplicht en een eventueel verschoningsrecht van de mediator.
Vertrouwelijkheid van hetgeen in de mediation wordt besproken is één van de uitgangspunten van mediation en een belangrijke voorwaarde voor het succes ervan. In de Aanbeveling van de Raad van Europa over Family Mediation [1] is daarom ook opgenomen dat hetgeen in de mediation is besproken vertrouwelijk is.
Ik acht de rol van de rechter in dezen van cruciaal belang. Het is aan de rechter om in het concrete geval rekening te houden met de geheimhoudingsplicht van de mediator en deze dus niet als getuige op te roepen in een zaak waarin in een eerder stadium mediation heeft plaatsgehad.
Er wordt echter ook wel gepleit voor een wettelijkegeheimhoudingsplicht voor de mediator op basis waarvan hem door de rechter een verschoningsrecht zou kunnen worden toegekend.
Bij de beantwoording van dezelfde vraag tijdens de behandeling van de Justitiebegroting heb ik verwezen naar de brief van mijn voorganger, staatssecretaris Kalsbeek (van 20 maart 2002, TK 26 352, nr. 60), waarin is aangegeven om welke redenen zij vooralsnog geen aanleiding zag tot een wettelijke regeling terzake te komen. Hoofdargument was dat mediation en het beroep van mediator nog volop in ontwikkeling zijn en dat terughoudend moet worden omgegaan met toekenning van een wettelijke geheimhoudingsplicht (en een eventueel verschoningsrecht) aan beroepsgroepen. Ik deel dit standpunt en voeg hieraan toe dat ik er in zijn algemeenheid beducht voor ben om rondom mediation en het beroep van mediator zware regulering te creëren. De kracht van het fenomeen schuilt nu juist in het feit dat het aan zo weinig mogelijk (juridische) regels is gebonden. Daar komt bij dat het ontbreken van een wettelijke geheimhoudingsplicht in de praktijk niet tot problemen blijkt te leiden.
Financiering
Cruciaal is dat een voorziening voor mediation op het terrein van scheiding en omgang niet tot een hogere uitgavenlast voor de Justitiebegroting leidt. Zoals u weet heb ik geen additionele financiële middelen ter beschikking. Facilitering van mediation is dus slechts mogelijk wanneer één en ander voor Justitie budgetneutraal kan geschieden.
De kosten van facilitering van mediation op dit terrein hangen nauw samen met de wijze waarop het instrument wordt ingezet en de mate waarin de overheid voor financiering borg wil staan. Mijn uitgangspunt is dat partijen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor de oplossing van hun conflict en dus ook voor zover mogelijk zelf voor de financiering daarvan moeten zorgdragen. Mediation kan hen immers een bevredigender resultaat opleveren en tevens tijd en daarmee ook kosten besparen.
Voor die groep mensen die niet in staat is zelf de kosten te dragen zal evenwel een regeling van tegemoetkoming in de kosten moeten worden getroffen. Daarbij moet in ieder geval worden voorkomen dat deze tegemoetkoming cumuleert met het totaal van de uitgaven op het vlak van de rechtsbijstand.
De veronderstelling dat de invoering van mediation leidt tot kostenbesparingen bij de Rechterlijke Macht (RM) acht ik onder de huidige omstandigheden niet reëel. Als er al sprake zou zijn van vrijval van capaciteit bij de RM dan zal dit ten goede moeten komen van alle andere taken waar de RM nu niet aan toekomt (met name in de sfeer van de veiligheid).
Dekking van de kosten van mediation zou daarom met name moeten worden gerealiseerd binnen het kader van de gefinancierde rechtsbijstand.
Ik wil de komende periode in het perspectief van de bredere discussie over de plaats van mediation nader bezien wat de precieze financiële consequenties zijn van de introductie van mediation op de verschillende terreinen en welke maatschappelijke effecten als gevolg daarvan optreden.
Indien evenwel in het kader van de voorbereiding van de generieke besluitvorming blijkt dat hieromtrent eerder duidelijkheid kan worden verkregen en dus op een eerder tijdstip op verantwoorde wijze besluitvorming zou kunnen plaatsvinden ten aanzien van scheidings- en omgangsbemiddeling, dan zal daartoe zeker worden overgegaan.
Tot die tijd zal ik de bestaande (ten behoeve van de experimenten opgebouwde) voorzieningen in stand houden.
Verplichte mediation bij omgangsconflicten
Bij de behandeling van de Justitiebegroting en tijdens het AO van 14 november jl. is mij verzocht een regeling betreffende een verplichting tot bemiddeling in (met name) omgangsconflicten in te voeren. Sommigen refereerden daarbij aan de situatie in Noorwegen waar een wettelijke verplichting tot mediation in echtscheidingsprocedures bestaat [1], inhoudende dat ouders met kinderen jonger dan 16 jaar die een voornemen tot scheiden hebben eerst naar een bemiddelaar moeten gaan.
Invoering van verplichte bemiddeling in deze vorm draagt echter het risico in zich dat mediation een formaliteit wordt om toegang tot de rechter te verkrijgen. Gevolg zal immers zijn dat ook conflicten bij de bemiddelaar terechtkomen waarbij op voorhand al contra-indicaties voor de toepassing van bemiddeling aanwezig zijn. Bemiddeling levert dan slechts tijdverlies en onnodige kosten op.
Los daarvan is in zijn algemeenheid de vraag hoe verplichte bemiddeling zich verhoudt tot het uitgangspunt van mediation dat partijen zelf daadwerkelijk bereid moeten zijn om onder begeleiding van een onafhankelijke derde tot een gezamenlijke oplossing te komen. Ik heb u tijdens de begrotingsbehandeling al gewezen op de Aanbeveling van de Raad van Europa over Family Mediation, waarin het uitgangspunt van vrijwilligheid voor dit terrein is expliciet opgenomen.
Ik ben derhalve geen voorstander van invoering van verplichte mediation (voorafgaand aan de procedure) op dit terrein. De experimenten hebben aangetoond dat met vrijwillige mediation goede resultaten kunnen worden bereikt. Dat wil niet zeggen dat verbreding naar verplichte bemiddeling vervolgens voor alle gevallen evenzeer zal werken. Het is zeer de vraag of het slagingspercentage bij verplichte bemiddeling ook zo hoog zal zijn en of de in dat kader eventueel gemaakte afspraken even bestendig zijn.
Ten aanzien van de mogelijkheid van verplichte verwijzing door de rechter acht ik het zeer de vraag of een dergelijke verplichting werkelijk van toegevoegde waarde is. Uit het experiment omgangsbemiddeling bleek dat partijen de vrijwillige rechterlijke verwijzing veelal al als een verplichting ervoeren [2]. Het rechterlijk gezag en de angst om in een latere procedure als onwillige partner te worden beschouwd, speelden daarbij een rol. In het licht daarvan meen ik dan ook dat het hier in zekere zin een theoretische kwestie betreft. De vrijwillige verwijzing door de rechter naar bemiddeling zal in de praktijk veelal gevolgd worden.
Bovendien ben ik van oordeel dat het voorstel om partijen bij de indiening van het scheidingsverzoek een document te laten overleggen (zoals opgenomen onder paragraaf 2.0) voor partijen een belangrijke prikkel kan vormen om zoveel mogelijk – zonodig met behulp van een mediator – in onderling overleg tot gezamenlijke afspraken te komen.
4. Mogelijke aanvullende regelgeving
In het Algemeen Overleg op 14 november jl. met uw Kamer is een aantal specifieke suggesties voor regelgeving gedaan. Ik zal hierop nader ingaan.
Vastleggen norm voor omgang
Verzocht is een standaardnorm in de wet op te nemen waarin een minimumrecht op omgang voor de niet verzorgende ouder is opgenomen, inhoudende dat de niet verzorgende ouder recht heeft op omgang van één weekend per twee weken. Dit recht zou reeds geëffectueerd moeten kunnen worden nog voordat een omgangsregeling is vastgelegd.
Ik wil erop wijzen dat de hoofdregel dat het gezamenlijk gezag over de kinderen doorloopt bij de beëindiging van de relatie met zich meebrengt dat de bevoegdheid tot omgang bestaat ook voordat partijen zelf specifieke afspraken hebben gemaakt op dit punt of de rechter een omgangsregeling heeft vastgesteld. In bijzondere gevallen kan in het belang van het kind tot een andere regeling worden besloten. Ook zonder regeling is er dus (een recht op) omgang (van kracht), tenzij dit recht één der partijen door de rechter wordt ontzegd. Opneming van een standaardnorm in de wet voegt naar mijn mening dan ook niets toe. Bovendien bestaat met de vastlegging van een dergelijke minimumnorm het risico dat deze in de praktijk gaat functioneren als maximum. De norm kan dan zelfs belemmerend werken bij het maken van afspraken tussen de ouders, omdat beargumenteerd moet worden waarom van de «standaard» wordt afgeweken. Ik vind de huidige regeling, namelijk de algemene norm dat een ouder recht heeft op omgang, tenzij er sprake is van een ontzeggingsgrond, dan ook voldoende.
Verplichte afspraken ten aanzien van de kinderen in echtscheidings-convenant of overeenkomst tot beëindiging geregistreerd partnerschap
Ouders kunnen in een echtscheidingsconvenant of een overeenkomst tot beëindiging van hun geregistreerd partnerschap afspraken maken over het gezag en een omgangsregeling van hun kinderen, maar dit is niet verplicht. Indien een ouder wenst dat het gezag aan hem/haar toekomt, dient hiertoe een verzoek bij de rechtbank te worden ingediend.
Ouders zijn en blijven ook na de echtscheiding verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van hun kinderen. Zij zullen in dit kader daarom steeds gezamenlijk afspraken moeten maken en kunnen deze ook desgewenst wijzigen indien omstandigheden zijn gewijzigd. Het Burgerlijk Wetboek geeft het kader voor afspraken over kinderen (gezamenlijk gezag en recht op omgang) en dat vind ik voldoende.
Kostencompensatie
Ten aanzien van de voorgestelde mogelijkheid van kostencompensatie bij omgangsgeschillen ben ik van mening dat de bestaande regelgeving reeds voldoende mogelijkheden biedt. In het familierecht is het gebruikelijk om de proceskosten te compenseren. De wet biedt echter de mogelijkheid om de ouder, die de omgangsregeling niet nakomt, te veroordelen tot de kosten van het geding.
Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering bepaalt immers voor dagvaardingsprocedures in art. 237 dat de partij die in het ongelijk wordt gesteld, in de kosten wordt veroordeeld. De rechter kan de kosten tussen echtgenoten of geregistreerd partners of andere levensgezellen, bloedverwanten in de rechte lijn, broers en zussen of aan verwanten in dezelfde graad compenseren. Voor verzoekschriftprocedures is opgenomen dat de eindbeschikking een proceskostenveroordeling kan inhouden. Ook in deze procedures kan ambtshalve een proceskostenveroordeling worden uitgesproken (art. 289 Rv).
Het opnemen van de mogelijkheid om in omgangszaken veroordeeld te worden in de kosten van de procedure die de andere ouder moet maken om zijn recht te halen, is dan ook niet nodig.
Omgangs-OTS en kindervoogd
Voorts werd mijn reactie gevraagd op de mogelijkheid van een omgangs-OTS (ondertoezichtstelling). Bij problematische omgangszaken is het reeds mogelijk om een maatregel van kinderbescherming te verzoeken. Wanneer degene die het gezag uitoefent het contact tussen het kind en de niet met het gezag belaste ouder geheel frustreert, kan dit onder omstandigheden worden beschouwd als een situatie waarin de zedelijke en geestelijke belangen van het kind ernstig worden bedreigd, zodat ter afwending daarvan een ondertoezichtstelling van het kind kan worden verzocht (art. 1: 254 BW). De Hoge Raad heeft aangegeven het niet uitgesloten te achten dat het opleggen van een maatregel van ondertoezichtstelling gerechtvaardigd is bij onder meer conflicten of problemen bij het uitvoeren van een omgangregeling.
Ik acht het gelet hierop niet noodzakelijk op dit punt een aparte mogelijkheid in de wet te creëren.
De bepleite «kindervoogd» is ook reeds een bestaande mogelijkheid. De kantonrechter kan een bijzondere curator benoemen wanneer de belangen van de met het gezag belaste ouder of voogd in strijd zijn met die van de minderjarige. Voorwaarde is dat de kantonrechter dit in het belang van het kind noodzakelijk acht, daarbij in het bijzonder de aard van deze belangenstrijd in aanmerking genomen. De bijzondere curator is de vertegenwoordiger van de (belangen van de) minderjarige in een concreet probleem. Met name in de bemiddelende sfeer zou de bijzondere curator in dit opzicht een rol kunnen vervullen. Er zijn echter geen gevallen bekend waarin een curator om die reden is benoemd.
Momenteel wordt een evaluatie uitgevoerd naar het functioneren van de bijzondere curator op grond van artikel 250 van Boek 1 BW. De resultaten van het onderzoek zullen ook op dit punt meer inzicht kunnen geven. Uit de eerste resultaten blijkt dat de bijzondere curator zelden wordt ingeschakeld en wanneer dat wel het geval is vooral wordt ingeschakeld bij ontkenning of erkenning van vaderschapszaken. Het onderzoek is inmiddels uitgebreid met een onderzoek betreffende de eigen rechtsingang van de minderjarige en zal naar verwachting binnenkort beschikbaar komen. Ik zal u zo spoedig mogelijk daarna mijn standpunt op de uitkomsten toezenden.
Strafbaarstelling van het niet nakomen van een omgangsregeling
Ten aanzien van de aanbeveling een strafbepaling in de wet op te nemen sluit ik mij aan bij het door mijn voorganger ingenomen standpunt hiervan af te zien, onder meer omdat hiermee een handhavingsverplichting wordt geschapen, die onvoldoende toegevoegde waarde heeft ten opzichte van het middel van (civielrechtelijke) lijfsdwang (art. 585 Rv). We beschikken zoals eerder vermeld al over een uitgebreid scala aan civiele dwangmaatregelen. Ik wil bovendien benadrukken dat ik het strafrecht beschouw als ultimum remedium en geen geëigend middel acht om deze problematiek op te lossen.
II OVERIGE ONDERWERPEN
Tijdens het algemeen overleg van 14 november jl. was een veelheid van onderwerpen aan de orde. Ik heb u toegezegd in mijn brief, naast de reeds behandelde thema's, in te zullen gaan op de mogelijkheid van scheiden zonder rechter, de stand van zaken rond de herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen, de criteria van de Raad voor de Kinderbescherming in geval van uithuisplaatsing, het traject forensische diagnostiek in zijn algemeenheid en de Wet op de Geneeskundige Behandelingsovereenkomst.
1. Het huwelijk en geregistreerd partnerschap
Aan het aangaan van een geregistreerd partnerschap zijn, evenals aan het aangaan van het huwelijk, tal van rechtsgevolgen verbonden. De voornaamste verschillen van het geregistreerd partnerschap met het huwelijk zijn:
a. De inhoud van de verklaring (Ja-woord) wordt bij een geregistreerd partnerschap overgelaten aan de partners, terwijl bij een huwelijk een vaste formule daarvoor bestaat;
b. Bij een huwelijk mogen geen godsdienstige plechtigheden plaats hebben voordat het huwelijk ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand is voltrokken. Bij een geregistreerd partnerschap kan dit wel;
c. De beëindiging van een geregistreerd partnerschap kan bij onderling goedvinden buiten de rechter om geschieden;
d. Er moet in beginsel vanuit worden gegaan dat verdragen die op het huwelijk betrekking hebben geen gelding hebben ten aanzien van het geregistreerd partnerschap. Het betreft vooral verdragen op het terrein van internationaal privaatrecht.
Scheiden zonder rechter?
Ondanks de vele overeenkomsten van het huwelijk met het geregistreerd partnerschap vind ik niet dat een huwelijk zonder tussenkomst van een rechter ontbonden kan worden zoals dat wel bij een ontbinding van een geregistreerd partnerschap kan. Het huwelijk schept verbintenissen met een bijzondere betekenis in de publieke sfeer. Die betekenis maakt dat we het huwelijk niet als een «gewoon» contract op basis van onderlinge overeenstemming moeten kunnen ontbinden. Een rechterlijke beslissing omtrent de verbreking van deze verbintenis is daarom aangewezen.
Flitsscheiding
De mogelijkheid om een huwelijk om te zetten in een geregistreerd partnerschap is door de wetgever bewust gecreëerd om aan een ieder alsnog de keuzemogelijkheid te bieden van een huwelijk of geregistreerd partnerschap. In de praktijk is het daardoor mogelijk het huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst te ontbinden, namelijk door na omzetting van het huwelijk in een geregistreerd partnerschap, het geregistreerd partnerschap te ontbinden; de zogenoemde flitsscheiding.
Ik zie thans geen aanleiding over te gaan tot wettelijke maatregelen om deze omzettingsmogelijkheid ongedaan te maken. Bedacht moet worden dat ontbinding van het huwelijk langs deze weg slechts denkbaar is in de gevallen dat partijen overeenstemming hebben bereikt over de verschillende onderdelen van de scheiding. Daarnaast, en dat is niet minder van belang, is het discutabel of de ontbinding van het huwelijk op deze wijze, in het buitenland wordt erkend. Bovendien volgt over enkele jaren een evaluatie van het geregistreerd partnerschap. De flitsscheiding zal daar onderdeel van uitmaken.
2. Kinderbescherming
Herziening kinderbeschermingsmaatregelen – stand van zaken
Op 19 december 2001 heeft staatssecretaris Kalsbeek u een brief gezonden (Kamerstuk 28 000 VI nr. 46) met een standpunt over een mogelijke herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen. In de brief werd een analyse van de knelpunten in de kinderbescherming aangekondigd. Deze ambtelijke analyse is inmiddels uitgevoerd. Hierin zijn betrokken de kritiek op de uitvoering van de ondertoezichtstelling (OTS), de aansluiting tussen het stelsel van kinderbeschermingsmaatregelen en de internationale verdragen EVRM (Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens) en IVRK (Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind), en de behoefte aan aanvullende kinderbeschermingsmaatregelen voor resp. gedeeltelijke gezagsoverheveling (ten behoeve van het veilig stellen van langdurige pleeggezinplaatsingen van OTS-pupillen) en opvoedingsondersteuning (ter voorkoming van jeugdcriminaliteit).
Uit de analyse blijkt dat oplossingen voor de knelpunten gevonden kunnen worden binnen het bestaande stelsel van kinderbeschermingsmaatregelen. Daarvoor moeten wel enkele voorwaarden worden vervuld. De eerste is dat door het stellen van criteria voor de gronden en doelen voor een kinderbeschermingsmaatregel, en ernstige probleemsituaties naast deze criteria te leggen, op tijd de meest geschikte maatregel wordt toegepast. De overheid is er, gelet op art. 8 EVRM, verantwoordelijk voor dat de ingreep in het leven van betrokkenen zo beperkt is als mogelijk en zo uitgebreid en ingrijpend als noodzakelijk. Het belang van het kind staat daarbij voorop. Dat houdt in dat de kwaliteit van de argumenten die deze ingreep moeten rechtvaardigen voldoende geborgd zijn doordat de uitvoeringsorganisaties Raad voor de Kinderbescherming en (gezins)voogdij-instelling, beter op die bedreigde belangen gaan letten.
Maar, en hier ligt de tweede voorwaarde voor verbeteringen binnen het huidige stelsel, de bestaande wetgeving moet daar dan wel bij aansluiten. Dat is nu nog onvoldoende het geval, met name bij de maatregelen ontheffing en ontzetting. De gronden voor deze maatregelen zijn niet met zoveel woorden afgeleid van belangen van kinderen, en zullen dus op dit punt moeten worden bijgesteld.
In een afzonderlijke brief zal ik u uitvoeriger op de hoogte stellen van de uitkomsten van de analyse en van de maatregelen die genomen gaan worden om de uitvoering van de bestaande wetgeving te verbeteren en deze wetgeving aan te passen.
Criteria uithuisplaatsing Raad voor de Kinderbescherming
Tijdens het algemeen overleg van 14 november jl. vroeg u mij naar de criteria die de Raad voor de Kinderbescherming hanteert om een jeugdige uit huis te plaatsen. Allereerst wil ik stellen dat de Raad voor de Kinderbescherming slechts beperkt kinderen uit huis plaatst.
Als de Raad kinderen uit huis plaatst is dat in het kader van een onderzoek naar de noodzaak van een kinderbeschermingsmaatregel (OTS, ontheffing, ontzetting). De criteria voor de uithuisplaatsing zijn ontleend aan de gronden voor de kinderbeschermingsmaatregel: wanneer de zedelijke of geestelijke, belangen of de gezondheid van de jeugdige ernstig worden bedreigd (grond voor de OTS, art. 1: 261 BW) of wanneer de ouder ongeschikt of onmachtig is zijn plicht tot verzorging en opvoeding te vervullen (grond voor een ontheffing, art. 1: 266 BW). In de regel lokt de Raad evenwel in zulke gevallen een voorlopige maatregel van kinderbescherming uit.
Zodra de rechter de maatregel heeft uitgesproken berust de verantwoordelijkheid voor de uithuisplaatsing bij de (gezins)voogdij-instelling die de maatregel uitvoert.
3. Forensische diagnostiek
Organisatie van forensische diagnostiek
De organisatie van de forensische diagnostiek voor jeugdigen is nauwelijks gestructureerd en behoeft verbetering. Momenteel verschilt deze organisatie sterk per arrondissement, zijn er te weinig kwaliteitswaarborgen en zijn er klachten over de tijdigheid van de rapportages. Om hierin verandering te brengen, is in overleg met deskundigen van de betrokken uitvoeringsorganisaties een Landelijk Kader Forensische Diagnostiek voor Jeugdigen ontwikkeld om de kwaliteit en de tijdigheid van forensische diagnostische rapportages voor jeugdigen te verbeteren.
Teneinde optimaal gebruik te kunnen maken van de schaarse deskundigheid op het gebied van de forensische jeugdpsychiatrie is het wenselijk deze organisatorisch te bundelen. Daarom heb ik met betrekking tot de forensische diagnostiek voor jeugdigen gekozen voor aansluiting bij de reeds bestaande Forensische Psychiatrische Dienst (FPD). De forensische diagnostiek in de jeugdzorg zal als herkenbaar onderdeel «jeugd» worden ondergebracht bij de FPD en zal de borgende functies «adviseren», «bemiddelen» en «toetsen van kwaliteit» gaan vervullen. Binnen de FPD zal daartoe eveneens deskundigheid worden opgebouwd ten aanzien van de diagnostiek die plaatsvindt in een civielrechtelijk kader.
Vanwege de wenselijkheid van bovengeschetste organisatorische bundeling en de kernfuncties van de bureaus jeugdzorg komen de bureaus niet in aanmerking voor onderbrenging van de forensische diagnostiek in de jeugdzorg. De FPD beschikt reeds over de ervaring en specifieke deskundigheid die op het gebied van forensische diagnostiek verlangd mag worden. Bovendien beschikken we met de FPD al over een landelijk dekkende, organisatorische infrastructuur. Het ligt derhalve voor de hand van die structuur gebruik te maken door ook de forensische diagnostiek voor jeugdigen daarin te integreren.
Zoals in het landelijk kader FDJ is aangegeven, zijn de bureaus jeugdzorg niet verplicht gebruik te maken van de FPD indien zij externe forensische diagnostiek inhuren in het kader van de uitvoering van maatregelen van jeugdbescherming of jeugdreclassering. Wel wordt bij het opstellen van de regelgeving inzake de kwaliteit van de bureaus jeugdzorg bezien hoe inhoudelijk kan worden aangesloten bij het landelijke kader FDJ.
In 2003 zullen de kwaliteitseisen, een financieringsmodel en de noodzakelijke regelgeving tot stand zijn gebracht. Bovendien zal in 2003 verder uitvoering worden gegeven aan de implementatie van het landelijk kader FDJ. Het streven is erop gericht de nieuwe organisatie uiterlijk op 1 januari 2004 van start te doen gaan.
Kwaliteit van externe deskundigen
Tijdens het Algemeen Overleg van 14 november jl. is mij de vraag voorgelegd aan welke kwaliteitseisen een extern deskundige dient te voldoen die door de Raad voor de Kinderbescherming wordt ingeschakeld. In maart 1996 zijn de «Richtlijnen voor het (laten) verrichten van extern onderzoek» vastgesteld. Deze Richtlijnen beogen de zorgvuldigheid en de kwaliteit van het onderzoek te waarborgen, alsmede de rechtsbescherming en de rechtszekerheid voor de cliënt te verhogen. In de Richtlijnen zijn regels neergelegd die door de Raad dienen te worden gehanteerd bij het inschakelen van een extern deskundige en zijn richtlijnen geformuleerd die leidraad dienen te zijn voor een extern deskundige die een onderzoek uitvoert. Tevens zijn in de Richtlijnen kwaliteitseisen geformuleerd waaraan een extern deskundige moet voldoen. Ingevolge de Richtlijnen dient de extern deskundige lid te zijn van een beroepsvereniging dan wel in het bezit te zijn van een diagnostiek registratie. Voor beide geldt dat de eis wordt gesteld dat dit impliceert dat men twee jaar onder supervisie ervaring heeft opgedaan in de kinder- en jeugdpsychologie, dan wel de orthopedagogiek, c.q. kinder- of jeugdpsychiatrie. Deze eis brengt met zich mee dat de deskundige is gehouden aan de beroepscode van de beroepsorganisaties en dat cliënten een klacht kunnen indienen bij de door die organisaties ingestelde organen voor klachtbehandeling of beroep. Onderzoekers die als arts, gezondheidszorgpsycholoog of psychotherapeut zijn ingeschreven in een register op grond van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) zijn voorts op grond van artikel 47 van die wet onderworpen aan medische tuchtrechtspraak.
De Richtlijnen gelden tot 1 januari 2004. Dit hangt samen met de beoogde invoering per 1 januari 2004 van het Landelijk Kader Forensische Diagnostiek in de jeugdzorg, waarin de Richtlijnen worden meegenomen. De Richtlijnen komen met het landelijk kader te vervallen.
Het landelijk kader FDJ bevat richtlijnen en afspraken ten aanzien van de inhoud, organisatie, financiering en wet- en regelgeving (onder meer betreffende de kwaliteitseisen) van forensische diagnostiek voor jeugdigen. Het doel van dit kader is om de kwaliteit en tijdigheid van forensische diagnostische rapportages voor jeugdigen te verbeteren, door middel van een duidelijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betrokken ketenpartners en duidelijke kwaliteitscriteria.
Wet Geneeskundige Behandelingsovereenkomsten (WGBO)
Het door Vedivo in de brief van 8 november 2002 geschetste probleem van de aansluiting tussen de werkingssfeer van de WGBO en de toepassing van de forensische diagnostiek is mij bekend. In het kort komt het erop neer dat de uitkomsten van diagnostisch onderzoek door een instelling voor gezondheidszorg niet zonder toestemming van de onderzochten aan derden mogen worden verstrekt. Dit werkt belemmerend in gerechtelijke procedures wanneer voor de onderbouwing van een verzoek aan de rechter opnieuw diagnostisch onderzoek nodig is.
Wanneer het eerdere diagnostisch onderzoek is geschied op verzoek van de ouders en/of de jeugdige is dit probleem niet op te lossen: de in de wetgeving vastgelegde bescherming van de privacy van de onderzochten verhindert het zonder toestemming verstrekken van de diagnostische gegevens. Wanneer de (gezins)voogdij-instelling de opdrachtgever voor het onderzoek is kan een oplossing gevonden worden in het ook voor deze verzoeken hanteren van de richtlijnen voor forensisch diagnostisch onderzoek. Langs deze weg kan immers de instemming van de onderzochten met gegevensverstrekking ten behoeve van gerechtelijke procedures tevoren worden verzekerd.
Mocht deze werkwijze niet tot een bevredigende oplossing van de door Vedivo gesignaleerde problemen leiden, dan ben ik bereid met mijn ambtgenoot van VWS te overleggen of een aanpassing van de WGBO op dit punt aangewezen is.
De Minister van Justitie,
J. P. H. Donner
Noten
[1] Zie in dit verband ook mijn brief van 2 december jl. over de kwaliteit van raadsrapportages in scheidings- en omgangszaken.
[2] Het gebruik van bemiddelingstechnieken door de Raad moet niet worden verward met omgangsbemiddeling in de zin van mediation, zoals toegepast in de experimenten scheidings- en omgangsbemiddeling (zie ook hierna). Bij deze laatste gaat het om een vorm van conflictoplossing waarbij (ex)-partners zèlf, met behulp van een onafhankelijke derde, een gezamenlijke oplossing proberen te bereiken voor hun scheidings- of omgangsconflict.
_____
Disclaimer: Op deze website wordt geen sluitend juridisch advies gegeven: neemt u hiervoor, als het zover komt, contact op met bijvoorbeeld een advocaat, notaris of de geëigende overheidsinstanties. Deze website huldigt een eigen rechtsopvatting op een rechtsgebied dat in ontwikkeling is. Hoewel er de grootst mogelijke algemene zorg aan uw adviesverzoek en – in voorkomend geval - melding besteedt wordt, zijn we niet aansprakelijk voor de gegeven adviezen. Adviezen en reacties worden uitsluitend gegeven onder volledige uitsluiting van alle aansprakelijkheid voor de gegeven adviezen en reacties.
_____
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28600-VI-105.pdf
nr. 105 - BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 december 2002
Naar aanleiding van de gedachtewisseling met uw Kamer tijdens het Algemeen Overleg van 14 november jl. over scheidings- en omgangsbemiddeling, herziening kinderbeschermingsmaatregelen en het FORA-rapport ga ik hierbij – zoals toegezegd – nader in op de daarmee samenhangende vragen.
I SCHEIDINGS- EN OMGANGSPROBLEMATIEK
Bij het bepalen van een standpunt ten aanzien van de problematiek rond enerzijds de totstandkoming van de echtscheiding en de regeling van de gevolgen daarvan en anderzijds de uitvoering van de gemaakte afspraken (in het bijzonder de omgang met het minderjarige kind) loopt de overheid, en Justitie in het bijzonder, voortdurend op tegen de vraag in hoeverre er sprake is van een private aangelegenheid waarvoor de (ex)partners/ouders (uitsluitend) zelf verantwoordelijkheid dragen en waar de verantwoordelijkheid van de overheid begint (en hoe die moet worden ingevuld), met name met het oog op de maatschappelijke problemen die eruit voortvloeien.
Zowel de totstandkoming van de echtscheiding als de uitvoering van in dat kader gemaakte afspraken, in het bijzonder de omgangsregeling met het kind, brengen in de praktijk voor een bepaalde groep mensen aanzienlijke problemen met zich mee. Deze leiden in een aantal gevallen tot hoogoplopende conflicten die uitmonden in langslepende, juridische procedures met een hoge emotionele belasting. Kinderen zijn in die gevallen vaak de dupe van het conflict tussen de ouders met alle nadelige gevolgen van dien. Een en ander brengt aanzienlijke (maatschappelijke) kosten met zich mee, zowel in de justitiële keten als in het kader van de hulpverlening.
Het valt dan ook veruit te prefereren dat partijen daar waar mogelijk zelf een gezamenlijke oplossing voor hun problemen tot stand brengen.
Afspraken die door alle partijen worden gedragen zijn duurzamer en mogen tevens als regel in het belang van het kind worden geacht. Het kind is er immers het meest bij gebaat wanneer de ouders niet met elkaar in conflict zijn.
Uitgangspunt is dan ook dat (ex)partners/ouders in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor het maken van afspraken over de scheiding en de gevolgen daarvan. Dat zij daarbij rekening houden met hun kind(eren) spreekt evenzeer voor zich. Ouders zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van hun kinderen, ook na beëindiging van hun relatie.
Op verschillende momenten in het scheidingsproces en in het vervolg daarvan heeft de overheid de verantwoordelijkheid om maatregelen te treffen wanneer (ex)partners/ouders (of één van hen) hun verantwoordelijkheid niet kunnen of willen nemen. Dat geldt wanneer partijen niet in staat blijken afspraken te maken, maar ook in het geval dat de tussen partijen gemaakte afspraken in strijd zijn met geldend recht, het belang van één der partijen (in het bijzonder het minderjarige kind) schaden of niet worden nagekomen.
In het navolgende zal ik de aard van de problematiek in de verschillende fasen van het proces beschrijven en aangeven op welke wijze naar mijn mening met deze problematiek zou moeten worden omgegaan, of overheidsoptreden daarbij aangewezen is, en zo ja, op welke wijze dat het meest wenselijk is. Ik maak hierbij een onderscheid tussen de fase waarin de totstandkoming van afspraken aan de orde is en de fase waarin het de nakoming van reeds tot stand gebrachte afspraken betreft.
2. De verschillende fasen
2.0 «De fase voorafgaand aan de scheiding»
Tussen het moment dat echtgenoten vaststellen dat ze uit elkaar zullen gaan en het moment dat de scheiding daadwerkelijk een feit is, ligt een periode die zich het best laat omschrijven als «onderhandelingsfase». Bij de verbreking van de relatie spelen vragen over de wijze waarop men uit elkaar wil gaan, wat de gevolgen daarvan zijn en welke afspraken in dat kader gemaakt moeten/kunnen worden. Dit onderhandelingsproces leidt uiteindelijk tot een verzoek tot echtscheiding bij de rechter.
In het kader van de echtscheiding dienen, voor zover van toepassing, de volgende aspecten te worden geregeld: de woning, de boedelverdeling, alimentatie, het pensioen, de uitoefening ouderlijk gezag alsmede de zorg voor verblijfplaats van en omgang met de kinderen. Wanneer de beide echtgenoten het onderling eens zijn over de scheiding kan een gezamenlijk verzoek tot echtscheiding worden ingediend bij de rechtbank. Maar het kan uiteraard ook voorkomen dat men het (op onderdelen) oneens is en blijft, waardoor er geen gemeenschappelijk verzoek tot stand komt. Het kan zelfs zo zijn dat één van beide echtelieden de totstandkoming van afspraken hoe dan ook frustreert. In zo'n geval kan men de rechter verzoeken een uitspraak te doen op de betreffende onderdelen van de scheiding waarover onenigheid bestaat.
Ik acht het van belang dat echtgenoten voordat zij bij de rechter het verzoek tot echtscheiding indienen hun verantwoordelijkheid hebben genomen voor het maken van afspraken over de gevolgen van de scheiding. In dat kader is het denkbaar om van hen te verlangen dat zij bij de indiening van het verzoek tot echtscheiding aan de rechtbank een document overleggen waarin is aangegeven welke pogingen zij hebben ondernomen om onderling afspraken te maken, over welke onderdelen van de scheiding overeenstemming is bereikt en waarover mogelijk nog verschil van mening bestaat. Een dergelijk document kan de intenties van beide partijen bij de afwikkeling van de scheiding verhelderen. De rechter kan aldus snel tot een gerichte aanpak komen alsmede zich aan de hand van dit document een oordeel vormen over de intenties van partijen en eventuele maatregelen treffen. In die gevallen waarin bijvoorbeeld één der partijen de totstandkoming van afspraken frustreert, zou de rechter een proceskostenveroordeling in het vooruitzicht kunnen stellen. Voorts zou de rechter partijen, indien hij dat kansrijk acht, kunnen doorverwijzen naar een bemiddelaar (mediator). Scheidingsbemiddeling (mediation) kan partijen helpen om op die onderdelen van de scheiding waarover men het niet zelfstandig eens kan worden, in deze fase alsnog tot een gezamenlijke oplossing te komen. Het resultaat van de (geslaagde) bemiddeling wordt vastgelegd in een convenant.
Ook los van de eventuele maatregelen dwingt het opstellen van een document als boven aangegeven naar mijn mening betrokkenen om voorafgaand aan de scheiding na te denken over de gevolgen en het maken van afspraken daarover, waarbij op een gestructureerde wijze de verschillende deelaspecten afzonderlijk aan de orde komen. De wetenschap dat de rechter rekening kan houden met het gedrag van partijen in de voorfase kan dit bewustzijn versterken.
2.1 De regeling van de scheiding
Nadat de onderhandelingsfase is afgerond volgt de vastlegging van de gemaakte afspraken (uiteraard voor zover aan de orde) in een convenant als onderliggend document bij het verzoek tot echtscheiding bij de rechtbank. Voor die onderdelen waarover men geen overeenstemming heeft weten te bereiken kan men de rechter om een voorziening vragen.
Als bijvoorbeeld de bemiddeling niet slaagt of de rechter inschat dat bemiddeling geen oplossing zal bieden, kunnen partijen aan de rechter vragen voor het betreffende punt een regeling vast te stellen. Dit kan de rechter naar eigen inzicht doen, op grond van de in de wet vastgelegde uitgangspunten. Ook kan de rechter -in geval de omgang met het kind het onderwerp van conflict vormt- de Raad voor de Kinderbescherming om rapport en advies vragen over hoe de omgangsregeling er uit moet zien.
Taak Raad voor de Kinderbescherming
De Raad heeft een wettelijk vastgelegde adviesfunctie aan de rechterlijke macht en opereert in principe alleen in het kader van een gerechtelijke procedure. Met betrekking tot de raadsbemoeienis op verzoek van de rechter verricht de Raad in deze fase van de scheiding een tweetal activiteiten:
– Raadsondersteuning ter zitting (ROTZ);
– Onderzoek en advies.
ROTZ is een bemiddelingsaanbod, wat op het merendeel van de vestigingen van de Raad beschikbaar is. Het aanbod is gesitueerd in de eerste zitting in een procedure. De rechter schorst de zitting en een raadsonderzoeker probeert in één bemiddelingsgesprek (maximaal 2 gesprekken) met de ouders tot afspraken te komen rondom de verblijfplaats en omgang van de kinderen. In de zaken, die de rechter geschikt acht voor dit aanbod is deze aanpak in gemiddeld 60/70% van de gevallen succesvol en leidt het tot gezamenlijke afspraken van ouders met betrekking tot hun kinderen.
Het onderzoek van de Raad start in principe altijd met het gezamenlijk uitnodigen van ouders en met een bemiddelingsaanpak. Dit wederom vanuit de visie, dat ouders ook na een scheiding zelf verantwoordelijk zijn voor het maken van goede afspraken rondom hun kinderen. Als de bemiddeling slaagt volstaat de Raad met het schriftelijk informeren van de rechter over de overeenstemming die ouders hebben bereikt. Als dit niet lukt, wordt overgegaan tot de fase van «nadere informatieverzameling en advisering». Dit leidt uiteindelijk tot een advies aan de rechter over de mogelijkheid van en vormgeving van het gezag en de omgang [1]. Om zijn adviesfunctie uit te oefenen, kan de Raad voor de Kinderbescherming een deel van het onderzoek door een externe deskundige laten uitvoeren. In die gevallen wordt met name psychologische en/of psychiatrische deskundigheid ingeschakeld.
2.2 De uitvoering van de gemaakte afspraken/opgelegde regelingen
Het komt regelmatig voor dat tussen ouders die al enige tijd zijn gescheiden, conflicten ontstaan over de uitvoering van de destijds in onderling overleg afgesproken of door de rechter vastgestelde regelingen.
Daarvan kan in twee verschillende situaties sprake zijn.
a) In de eerste plaats komt het voor dat (één van beide) partijen zich niet meer (kan) kunnen vinden in de destijds gemaakte afspraken. Het kan zijn dat gewijzigde omstandigheden aanleiding geven de afspraken te herzien, dat met bepaalde omstandigheden vooraf geen rekening is gehouden of dat een regeling bij nader inzien anders uitpakt dan men vooraf had (kunnen) voorzien. Het is in die gevallen altijd mogelijk de gemaakte afspraken te wijzigen.
Ik acht dit des te meer van belang met het oog op de totstandkoming van gezamenlijke afspraken in de onderhandelingsfase. De wetenschap dat de regelingen alsnog kunnen worden gewijzigd wanneer deze in een later stadium tot niet-gewenste gevolgen zouden leiden, maakt immers dat partijen eerder geneigd zullen zijn om compromissen te sluiten.
b) Een tweede mogelijk conflict bij de uitvoering van reeds gemaakte afspraken kan de handhaving van een afgesproken of opgelegde regeling betreffen. Dit is het geval indien één van beide partijen de nakoming van de betreffende regeling frustreert. In veel conflicten over de (niet)-nakoming van afspraken gaat het om de omgangsregeling met de kinderen.
Partijen kunnen in deze situaties aan de rechtbank nakoming verlangen dan wel een verzoek tot wijziging indienen maar het heeft naar mijn mening ook hier de voorkeur dat partijen primair zelf de verantwoordelijkheid nemen voor de oplossing van hun conflict en in onderling overleg tot nieuwe afspraken proberen te komen of overeenstemming bereiken over de naleving van een bestaande regeling.
Mediation (bemiddeling) kan partijen daarbij (opnieuw) helpen een gezamenlijke oplossing te bereiken.
Als er problemen blijven rond de uitvoering van een reeds vastgestelde omgangsregeling, kan er nog omgangsbemiddeling [2] of omgangsbegeleiding door de Raad voor de Kinderbescherming aan de orde zijn om de vastgelopen omgang weer «vlot te trekken». De Raad doet op dit gebied een beperkt aanbod. Dat kan op verzoek van de rechter – de Raad informeert in dit geval de rechter over het verloop van de omgangscontacten.
Deze dienstverlening geschiedt bij wijze van uitzondering ook buiten een procedure, wanneer ouders daarom vragen en het niet mogelijk is de ouders te verwijzen naar een hulpverleningsinstelling. Voorwaarden zijnverder dat de Raad eerder bij de zaak betrokken is geweest, en het belang van het kind hulpverlening noodzakelijk maakt.
Ik ben van mening dat dergelijke hulpverlening buiten de procedure, die ook in het kader van omgangshuizen wordt verleend, niet valt onder de verantwoordelijkheid van mijn ministerie. Ik zal daarom samen met mijn ambtgenoten van VWS en SZW onderzoeken of, en op welke wijze, zij dit hulpaanbod over kunnen nemen.
Om naleving van een omgangsregeling te bewerkstelligen, is er aanvullend nog een uitgebreid civielrechtelijk instrumentarium beschikbaar. In een bijlage van deze brief [1] geef ik een volledig overzicht van het beschikbare civielrechtelijke instrumentarium. Behalve van de dwangsom wordt hier door zowel ouders als advocaten nauwelijks gebruik van gemaakt, vaak vanuit de overweging dat een dergelijke aanpak meestal niet tot het gewenste resultaat leidt. Omgangsconflicten zijn veelal emotionele conflicten die niet slechts met juridische middelen zijn op te lossen. Een beperking kan voorts gelegen zijn in de belangen van het kind.
3. Mediation (bemiddeling) in scheidings- en omgangszaken
Hiervoor heb ik aangegeven dat (ex-)partners en de eventuele kinderen er het meest bij gebaat zijn wanneer zij zelf een gezamenlijke oplossing voor hun conflict tot stand weten te brengen. In die gevallen waarin partijen daarin niet zelfstandig slagen kan mediation (bemiddeling) een belangrijk instrument zijn om hen alsnog tot een gezamenlijke oplossing te doen komen. De mediator fungeert daarbij als onafhankelijke derde die partijen faciliteert bij het vinden van die gezamenlijke oplossing.
De bemiddeling in het kader van de totstandkoming van de scheiding kan alle onderdelen van de scheiding betreffen. Indien de omgang met het kind als onderdeel van de scheiding feitelijk het enige probleem vormt, is naar de inhoud sprake van omgangsbemiddeling. Daarnaast kan bemiddeling bij de uitvoering van de in het kader van de scheiding gemaakte afspraken (in het bijzonder de omgangsregeling) worden ingezet.
Tussen maart 1999 en januari 2001 hebben onder verantwoordelijkheid van Justitie experimenten met scheidings- en omgangsbemiddeling plaatsgevonden. Deze moeten uiteraard worden bezien in de context van de totale omvang van de problematiek. Uit cijfers van het CBS blijkt dat in 2001 37100 scheidingsprocedures zijn afgedaan. Bij zes van de tien scheidingsprocedures waren minderjarige kinderen betrokken. Het gezamenlijk gezag blijft na vrijwel alle scheidingsprocedures gehandhaafd.
54% van alle echtscheidingen vindt plaats op basis van gemeenschappelijk verzoek. Van het aantal echtscheidingen dat niet op gemeenschappelijk verzoek plaatsvindt, wordt ongeveer 40% op tegenspraak gevoerd.
De feitelijk conflictueuze echtscheidingen betreffen dus ongeveer 18% van het totaal. Dit getal wijkt iets af van het percentage dat ik u tijdens het AO van 14 november jl. heb genoemd.
Jaarlijks wordt de Raad voor de Kinderbescherming in ongeveer 2300 zaken door de rechter om advies of onderzoek gevraagd met betrekking tot de omgangsregeling. In ongeveer 1300 zaken betreft het een verzoek rond ouderlijk gezag. Een onderzoek naar de omgangsregeling kan overigens eveneens deel uitmaken van die laatste categorie.
De resultaten van de experimenten bevestigen dat bemiddeling in vergelijking met de reguliere procedure een positieve bijdrage levert aan zowel de afhandeling van de scheiding als de oplossing van een conflict over de omgang met de kinderen. Het eindrapport inzake de experimenten schetst een positief beeld ten aanzien van de in het onderzoek gestelde vragen.
In het experiment scheidingsbemiddeling is in 664 zaken bemiddeling beproefd. Het merendeel (77%) daarvan is met een volledige overeenkomst afgesloten. De meeste mensen zijn tevreden met zowel de bemiddeling als procedure (78%) als met de uitkomsten van de bemiddeling (75%). Een ruime meerderheid (86%) vindt dat de bemiddelingsgesprekken rechtvaardig zijn verlopen.
In het experiment omgangsbemiddeling heeft in 321 zaken bemiddeling plaatsgevonden. Iets meer dan de helft (53%) van de ouders is als gevolg daarvan geheel of gedeeltelijk tot een omgangsregeling gekomen. Een vergelijkbaar percentage (55%) is tevreden met de bemiddeling als procedure, maar een kwart is ontevreden. Wat betreft de uitkomsten van de bemiddeling zijn mensen minder tevreden. Ruim een derde (39%) is tevreden, maar net zoveel mensen (37%) zijn ontevreden. Vooral de starre houding van de andere partner wordt als voornaamste reden voor de ontevredenheid genoemd. Toch vindt ruim de helft van de mensen (58%) de bemiddeling rechtvaardig.
Dat de resultaten in het experiment scheidingsbemiddeling over het algemeen gunstiger waren dan in het experiment omgangsbemiddeling valt deels te verklaren door het feit dat omgangsbemiddeling uitsluitend kon plaatsvinden na verwijzing door de rechter (waardoor het conflict zich reeds in een verder gevorderd stadium bevond), maar zeker ook door het feit dat conflicten rond de omgang met het kind diep ingrijpen in de emoties van ouders en daarmee op voorhand complexer zijn. Uit beide experimenten blijkt dat de afspraken die aan het einde van de bemiddeling zijn opgesteld en vastgelegd in een convenant, duurzaam zijn. Geen van de mensen die toentertijd geheel of gedeeltelijk afspraken gemaakt hebben, is in het jaar daarna naar de rechter dan wel advocaat gestapt.
Voorts is geconcludeerd dat in het bemiddelingsproces de belangen van de zwakkere partij en met name het minderjarige kind voldoende worden gewaarborgd. Het rapport bevat tevens aanbevelingen voor mogelijke verbeteringen c.q. aanvullingen op dit punt. Zo dient in de opleiding van bemiddelaars uitvoerig aandacht te worden besteed aan het feit dat met name emotionele ongelijkheid tussen partijen een blokkade in de bemiddeling kan vormen. Voorts zouden kinderen ouder dan 12 jaar door de bemiddelaar in de gelegenheid moeten worden gesteld om, in ieder geval schriftelijk, hun mening in de bemiddeling naar voren te brengen over voor hen relevante onderwerpen.
In het experiment scheidingsbemiddeling vond bemiddeling in beginsel uitsluitend in de voorfase, dat wil zeggen voorafgaand aan de procedure plaats [1]. Partijen werden daarbij door bureaus rechtshulp of advocatuur gewezen op de mogelijkheid hun conflict met behulp van een bemiddelaar op te lossen. Zowel voor scheidingsbemiddeling als voor omgangsbemiddeling wordt door de onderzoekers van de experimenten aanbevolen de bemiddeling in een zo vroeg mogelijk stadium – dus bij voorkeur voor aanvang van een procedure – te laten plaatsvinden. De kans op een succesvolle bemiddeling blijkt op dit terrein dan groter aangezien het conflict over het algemeen minder verhard is, waar in een procedure een vertaling van belangen naar juridische standpunten heeft plaatsgevonden. Ik acht het daarbij van groot belang dat adequate voorlichting plaatsvindt van partijen, maar met name ook van doorverwijzers, zoals advocaten, notarissen, maatschappelijk werkers, bureaus rechtshulp e.d.
Niettemin acht ik het zinvol dat ook in een later stadium van het conflict (door de rechter) kan worden doorverwezen. De positieve uitkomsten van het experiment omgangsbemiddeling tonen in ieder geval aan dat het wel degelijk de moeite waard kan zijn partijen ook in deze fase (alsnog) tot bemiddeling (mediation) te bewegen [2].
De rechter kan in die gevallen de behandeling van de zaak aanhouden en partijen vrijwillig doorverwijzen naar een bemiddelaar. Ook hier geldt dat de bemiddeling in principe alle onderdelen van de scheiding kan betreffen waarover partijen met elkaar in van mening verschillen.
Structurele voorziening
Hoewel het onderzoek een beperkt aantal geselecteerde zaken omvat, tonen de resultaten aan dat bemiddeling een geschikt instrument kan zijn om langdurige procedures rond de totstandkoming van de scheiding of de uitvoering van de in dat kader gemaakte afspraken (in het bijzonder de omgangsregeling), te voorkomen of in geval van conflict een duurzame oplossing te bewerkstelligen. Ik wil dan ook streven naar een structurele voorziening voor mediation op dit rechtsterrein, maar wel onder de voorwaarde dat daaraan voor Justitie geen extra kosten zijn verbonden en de kwaliteit en het aanbod van de betrokken bemiddelaars voldoende kunnen worden gewaarborgd.
Deze voorziening zou er in moeten bestaan dat doorverwijzingsmogelijkheden naar mediation worden gecreëerd bij rechtbanken en stichtingen rechtsbijstand. Rechters (of gerechtssecretarissen) en bureaujuristen zouden dan, indien het conflict daarvoor geschikt wordt geacht, partijen kunnen doorverwijzen naar een mediator. Om ervoor te zorgen dat de doorverwijzers voldoende onderlegd zijn om te kunnen beoordelen of een zaak geschikt is voor mediation zullen daarop gerichte doorverwijzingscursusssen moeten worden gevolgd.
Voorts is van belang dat de betrokken mediators waarnaar zal worden doorverwezen voldoen aan objectiveerbare kwaliteitscriteria. Vrijwel alle naar aanleiding van het eindrapport van de experimenten geconsulteerde organisaties benadrukken in hun reactie het van cruciaal belang te vinden dat partijen in de bemiddeling worden bijgestaan door gekwalificeerde mediators. In aanvulling daarop wordt door de onderzoekers aanbevolen dat in de opleiding van de bemiddelaars aan specifieke elementen als emotionele ongelijkheid tussen partijen en positie van het kind, ruimschoots aandacht wordt besteed.
De vaststelling van en controle op kwaliteitsnormen voor mediators acht ik in de eerste plaats een verantwoordelijkheid voor de marktpartijen/beroepsverenigingen zelf. Ik zie hier een belangrijke rol weggelegd voor opleidingsinstituten die zich specifiek richten op de scheidingsproblematiek, zoals onder andere de VAS, de VMN en het NIP [1]. Specifieke scholing tot bemiddelaar is voor de verschillende beroepsgroepen van wezenlijk belang.
Het Nederlands Mediation Instituut (NMI) geeft momenteel uitvoering aan een traject om het aanbod van mediators met verdergaande waarborgen te omkleden en het inzicht in de kwaliteit van mediators en de toegankelijkheid van informatie daaromtrent te verbeteren. Op dit moment kan de kwaliteit van mediators – enkel op basis van NMI-registratie – echter nog niet voldoende worden gegarandeerd. Voor de nu lopende Justitieprojecten zijn dan ook aanvullende criteria gesteld. Introductie van een structurele voorziening veronderstelt dat de kwaliteit maar ook het beschikbare aanbod van mediators toereikend gewaarborgd zijn. Uiteraard betreft dit een vraagstuk dat in feite voor alle rechtsterreinen waarvoor eventuele invoering van mediation aan de orde is geldt. Ik wil dit vraagstuk dan ook nader uitwerken in het kader van de bredere discussie over de plaats van mediation in ons rechtsbestel, die uiterlijk in het najaar van 2003 tot besluitvorming moet leiden.
Tijdens het AO van 14 november jl. zijn vragen gesteld rond de geheimhoudingsplicht en een eventueel verschoningsrecht van de mediator.
Vertrouwelijkheid van hetgeen in de mediation wordt besproken is één van de uitgangspunten van mediation en een belangrijke voorwaarde voor het succes ervan. In de Aanbeveling van de Raad van Europa over Family Mediation [1] is daarom ook opgenomen dat hetgeen in de mediation is besproken vertrouwelijk is.
Ik acht de rol van de rechter in dezen van cruciaal belang. Het is aan de rechter om in het concrete geval rekening te houden met de geheimhoudingsplicht van de mediator en deze dus niet als getuige op te roepen in een zaak waarin in een eerder stadium mediation heeft plaatsgehad.
Er wordt echter ook wel gepleit voor een wettelijkegeheimhoudingsplicht voor de mediator op basis waarvan hem door de rechter een verschoningsrecht zou kunnen worden toegekend.
Bij de beantwoording van dezelfde vraag tijdens de behandeling van de Justitiebegroting heb ik verwezen naar de brief van mijn voorganger, staatssecretaris Kalsbeek (van 20 maart 2002, TK 26 352, nr. 60), waarin is aangegeven om welke redenen zij vooralsnog geen aanleiding zag tot een wettelijke regeling terzake te komen. Hoofdargument was dat mediation en het beroep van mediator nog volop in ontwikkeling zijn en dat terughoudend moet worden omgegaan met toekenning van een wettelijke geheimhoudingsplicht (en een eventueel verschoningsrecht) aan beroepsgroepen. Ik deel dit standpunt en voeg hieraan toe dat ik er in zijn algemeenheid beducht voor ben om rondom mediation en het beroep van mediator zware regulering te creëren. De kracht van het fenomeen schuilt nu juist in het feit dat het aan zo weinig mogelijk (juridische) regels is gebonden. Daar komt bij dat het ontbreken van een wettelijke geheimhoudingsplicht in de praktijk niet tot problemen blijkt te leiden.
Financiering
Cruciaal is dat een voorziening voor mediation op het terrein van scheiding en omgang niet tot een hogere uitgavenlast voor de Justitiebegroting leidt. Zoals u weet heb ik geen additionele financiële middelen ter beschikking. Facilitering van mediation is dus slechts mogelijk wanneer één en ander voor Justitie budgetneutraal kan geschieden.
De kosten van facilitering van mediation op dit terrein hangen nauw samen met de wijze waarop het instrument wordt ingezet en de mate waarin de overheid voor financiering borg wil staan. Mijn uitgangspunt is dat partijen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor de oplossing van hun conflict en dus ook voor zover mogelijk zelf voor de financiering daarvan moeten zorgdragen. Mediation kan hen immers een bevredigender resultaat opleveren en tevens tijd en daarmee ook kosten besparen.
Voor die groep mensen die niet in staat is zelf de kosten te dragen zal evenwel een regeling van tegemoetkoming in de kosten moeten worden getroffen. Daarbij moet in ieder geval worden voorkomen dat deze tegemoetkoming cumuleert met het totaal van de uitgaven op het vlak van de rechtsbijstand.
De veronderstelling dat de invoering van mediation leidt tot kostenbesparingen bij de Rechterlijke Macht (RM) acht ik onder de huidige omstandigheden niet reëel. Als er al sprake zou zijn van vrijval van capaciteit bij de RM dan zal dit ten goede moeten komen van alle andere taken waar de RM nu niet aan toekomt (met name in de sfeer van de veiligheid).
Dekking van de kosten van mediation zou daarom met name moeten worden gerealiseerd binnen het kader van de gefinancierde rechtsbijstand.
Ik wil de komende periode in het perspectief van de bredere discussie over de plaats van mediation nader bezien wat de precieze financiële consequenties zijn van de introductie van mediation op de verschillende terreinen en welke maatschappelijke effecten als gevolg daarvan optreden.
Indien evenwel in het kader van de voorbereiding van de generieke besluitvorming blijkt dat hieromtrent eerder duidelijkheid kan worden verkregen en dus op een eerder tijdstip op verantwoorde wijze besluitvorming zou kunnen plaatsvinden ten aanzien van scheidings- en omgangsbemiddeling, dan zal daartoe zeker worden overgegaan.
Tot die tijd zal ik de bestaande (ten behoeve van de experimenten opgebouwde) voorzieningen in stand houden.
Verplichte mediation bij omgangsconflicten
Bij de behandeling van de Justitiebegroting en tijdens het AO van 14 november jl. is mij verzocht een regeling betreffende een verplichting tot bemiddeling in (met name) omgangsconflicten in te voeren. Sommigen refereerden daarbij aan de situatie in Noorwegen waar een wettelijke verplichting tot mediation in echtscheidingsprocedures bestaat [1], inhoudende dat ouders met kinderen jonger dan 16 jaar die een voornemen tot scheiden hebben eerst naar een bemiddelaar moeten gaan.
Invoering van verplichte bemiddeling in deze vorm draagt echter het risico in zich dat mediation een formaliteit wordt om toegang tot de rechter te verkrijgen. Gevolg zal immers zijn dat ook conflicten bij de bemiddelaar terechtkomen waarbij op voorhand al contra-indicaties voor de toepassing van bemiddeling aanwezig zijn. Bemiddeling levert dan slechts tijdverlies en onnodige kosten op.
Los daarvan is in zijn algemeenheid de vraag hoe verplichte bemiddeling zich verhoudt tot het uitgangspunt van mediation dat partijen zelf daadwerkelijk bereid moeten zijn om onder begeleiding van een onafhankelijke derde tot een gezamenlijke oplossing te komen. Ik heb u tijdens de begrotingsbehandeling al gewezen op de Aanbeveling van de Raad van Europa over Family Mediation, waarin het uitgangspunt van vrijwilligheid voor dit terrein is expliciet opgenomen.
Ik ben derhalve geen voorstander van invoering van verplichte mediation (voorafgaand aan de procedure) op dit terrein. De experimenten hebben aangetoond dat met vrijwillige mediation goede resultaten kunnen worden bereikt. Dat wil niet zeggen dat verbreding naar verplichte bemiddeling vervolgens voor alle gevallen evenzeer zal werken. Het is zeer de vraag of het slagingspercentage bij verplichte bemiddeling ook zo hoog zal zijn en of de in dat kader eventueel gemaakte afspraken even bestendig zijn.
Ten aanzien van de mogelijkheid van verplichte verwijzing door de rechter acht ik het zeer de vraag of een dergelijke verplichting werkelijk van toegevoegde waarde is. Uit het experiment omgangsbemiddeling bleek dat partijen de vrijwillige rechterlijke verwijzing veelal al als een verplichting ervoeren [2]. Het rechterlijk gezag en de angst om in een latere procedure als onwillige partner te worden beschouwd, speelden daarbij een rol. In het licht daarvan meen ik dan ook dat het hier in zekere zin een theoretische kwestie betreft. De vrijwillige verwijzing door de rechter naar bemiddeling zal in de praktijk veelal gevolgd worden.
Bovendien ben ik van oordeel dat het voorstel om partijen bij de indiening van het scheidingsverzoek een document te laten overleggen (zoals opgenomen onder paragraaf 2.0) voor partijen een belangrijke prikkel kan vormen om zoveel mogelijk – zonodig met behulp van een mediator – in onderling overleg tot gezamenlijke afspraken te komen.
4. Mogelijke aanvullende regelgeving
In het Algemeen Overleg op 14 november jl. met uw Kamer is een aantal specifieke suggesties voor regelgeving gedaan. Ik zal hierop nader ingaan.
Vastleggen norm voor omgang
Verzocht is een standaardnorm in de wet op te nemen waarin een minimumrecht op omgang voor de niet verzorgende ouder is opgenomen, inhoudende dat de niet verzorgende ouder recht heeft op omgang van één weekend per twee weken. Dit recht zou reeds geëffectueerd moeten kunnen worden nog voordat een omgangsregeling is vastgelegd.
Ik wil erop wijzen dat de hoofdregel dat het gezamenlijk gezag over de kinderen doorloopt bij de beëindiging van de relatie met zich meebrengt dat de bevoegdheid tot omgang bestaat ook voordat partijen zelf specifieke afspraken hebben gemaakt op dit punt of de rechter een omgangsregeling heeft vastgesteld. In bijzondere gevallen kan in het belang van het kind tot een andere regeling worden besloten. Ook zonder regeling is er dus (een recht op) omgang (van kracht), tenzij dit recht één der partijen door de rechter wordt ontzegd. Opneming van een standaardnorm in de wet voegt naar mijn mening dan ook niets toe. Bovendien bestaat met de vastlegging van een dergelijke minimumnorm het risico dat deze in de praktijk gaat functioneren als maximum. De norm kan dan zelfs belemmerend werken bij het maken van afspraken tussen de ouders, omdat beargumenteerd moet worden waarom van de «standaard» wordt afgeweken. Ik vind de huidige regeling, namelijk de algemene norm dat een ouder recht heeft op omgang, tenzij er sprake is van een ontzeggingsgrond, dan ook voldoende.
Verplichte afspraken ten aanzien van de kinderen in echtscheidings-convenant of overeenkomst tot beëindiging geregistreerd partnerschap
Ouders kunnen in een echtscheidingsconvenant of een overeenkomst tot beëindiging van hun geregistreerd partnerschap afspraken maken over het gezag en een omgangsregeling van hun kinderen, maar dit is niet verplicht. Indien een ouder wenst dat het gezag aan hem/haar toekomt, dient hiertoe een verzoek bij de rechtbank te worden ingediend.
Ouders zijn en blijven ook na de echtscheiding verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van hun kinderen. Zij zullen in dit kader daarom steeds gezamenlijk afspraken moeten maken en kunnen deze ook desgewenst wijzigen indien omstandigheden zijn gewijzigd. Het Burgerlijk Wetboek geeft het kader voor afspraken over kinderen (gezamenlijk gezag en recht op omgang) en dat vind ik voldoende.
Kostencompensatie
Ten aanzien van de voorgestelde mogelijkheid van kostencompensatie bij omgangsgeschillen ben ik van mening dat de bestaande regelgeving reeds voldoende mogelijkheden biedt. In het familierecht is het gebruikelijk om de proceskosten te compenseren. De wet biedt echter de mogelijkheid om de ouder, die de omgangsregeling niet nakomt, te veroordelen tot de kosten van het geding.
Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering bepaalt immers voor dagvaardingsprocedures in art. 237 dat de partij die in het ongelijk wordt gesteld, in de kosten wordt veroordeeld. De rechter kan de kosten tussen echtgenoten of geregistreerd partners of andere levensgezellen, bloedverwanten in de rechte lijn, broers en zussen of aan verwanten in dezelfde graad compenseren. Voor verzoekschriftprocedures is opgenomen dat de eindbeschikking een proceskostenveroordeling kan inhouden. Ook in deze procedures kan ambtshalve een proceskostenveroordeling worden uitgesproken (art. 289 Rv).
Het opnemen van de mogelijkheid om in omgangszaken veroordeeld te worden in de kosten van de procedure die de andere ouder moet maken om zijn recht te halen, is dan ook niet nodig.
Omgangs-OTS en kindervoogd
Voorts werd mijn reactie gevraagd op de mogelijkheid van een omgangs-OTS (ondertoezichtstelling). Bij problematische omgangszaken is het reeds mogelijk om een maatregel van kinderbescherming te verzoeken. Wanneer degene die het gezag uitoefent het contact tussen het kind en de niet met het gezag belaste ouder geheel frustreert, kan dit onder omstandigheden worden beschouwd als een situatie waarin de zedelijke en geestelijke belangen van het kind ernstig worden bedreigd, zodat ter afwending daarvan een ondertoezichtstelling van het kind kan worden verzocht (art. 1: 254 BW). De Hoge Raad heeft aangegeven het niet uitgesloten te achten dat het opleggen van een maatregel van ondertoezichtstelling gerechtvaardigd is bij onder meer conflicten of problemen bij het uitvoeren van een omgangregeling.
Ik acht het gelet hierop niet noodzakelijk op dit punt een aparte mogelijkheid in de wet te creëren.
De bepleite «kindervoogd» is ook reeds een bestaande mogelijkheid. De kantonrechter kan een bijzondere curator benoemen wanneer de belangen van de met het gezag belaste ouder of voogd in strijd zijn met die van de minderjarige. Voorwaarde is dat de kantonrechter dit in het belang van het kind noodzakelijk acht, daarbij in het bijzonder de aard van deze belangenstrijd in aanmerking genomen. De bijzondere curator is de vertegenwoordiger van de (belangen van de) minderjarige in een concreet probleem. Met name in de bemiddelende sfeer zou de bijzondere curator in dit opzicht een rol kunnen vervullen. Er zijn echter geen gevallen bekend waarin een curator om die reden is benoemd.
Momenteel wordt een evaluatie uitgevoerd naar het functioneren van de bijzondere curator op grond van artikel 250 van Boek 1 BW. De resultaten van het onderzoek zullen ook op dit punt meer inzicht kunnen geven. Uit de eerste resultaten blijkt dat de bijzondere curator zelden wordt ingeschakeld en wanneer dat wel het geval is vooral wordt ingeschakeld bij ontkenning of erkenning van vaderschapszaken. Het onderzoek is inmiddels uitgebreid met een onderzoek betreffende de eigen rechtsingang van de minderjarige en zal naar verwachting binnenkort beschikbaar komen. Ik zal u zo spoedig mogelijk daarna mijn standpunt op de uitkomsten toezenden.
Strafbaarstelling van het niet nakomen van een omgangsregeling
Ten aanzien van de aanbeveling een strafbepaling in de wet op te nemen sluit ik mij aan bij het door mijn voorganger ingenomen standpunt hiervan af te zien, onder meer omdat hiermee een handhavingsverplichting wordt geschapen, die onvoldoende toegevoegde waarde heeft ten opzichte van het middel van (civielrechtelijke) lijfsdwang (art. 585 Rv). We beschikken zoals eerder vermeld al over een uitgebreid scala aan civiele dwangmaatregelen. Ik wil bovendien benadrukken dat ik het strafrecht beschouw als ultimum remedium en geen geëigend middel acht om deze problematiek op te lossen.
II OVERIGE ONDERWERPEN
Tijdens het algemeen overleg van 14 november jl. was een veelheid van onderwerpen aan de orde. Ik heb u toegezegd in mijn brief, naast de reeds behandelde thema's, in te zullen gaan op de mogelijkheid van scheiden zonder rechter, de stand van zaken rond de herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen, de criteria van de Raad voor de Kinderbescherming in geval van uithuisplaatsing, het traject forensische diagnostiek in zijn algemeenheid en de Wet op de Geneeskundige Behandelingsovereenkomst.
1. Het huwelijk en geregistreerd partnerschap
Aan het aangaan van een geregistreerd partnerschap zijn, evenals aan het aangaan van het huwelijk, tal van rechtsgevolgen verbonden. De voornaamste verschillen van het geregistreerd partnerschap met het huwelijk zijn:
a. De inhoud van de verklaring (Ja-woord) wordt bij een geregistreerd partnerschap overgelaten aan de partners, terwijl bij een huwelijk een vaste formule daarvoor bestaat;
b. Bij een huwelijk mogen geen godsdienstige plechtigheden plaats hebben voordat het huwelijk ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand is voltrokken. Bij een geregistreerd partnerschap kan dit wel;
c. De beëindiging van een geregistreerd partnerschap kan bij onderling goedvinden buiten de rechter om geschieden;
d. Er moet in beginsel vanuit worden gegaan dat verdragen die op het huwelijk betrekking hebben geen gelding hebben ten aanzien van het geregistreerd partnerschap. Het betreft vooral verdragen op het terrein van internationaal privaatrecht.
Scheiden zonder rechter?
Ondanks de vele overeenkomsten van het huwelijk met het geregistreerd partnerschap vind ik niet dat een huwelijk zonder tussenkomst van een rechter ontbonden kan worden zoals dat wel bij een ontbinding van een geregistreerd partnerschap kan. Het huwelijk schept verbintenissen met een bijzondere betekenis in de publieke sfeer. Die betekenis maakt dat we het huwelijk niet als een «gewoon» contract op basis van onderlinge overeenstemming moeten kunnen ontbinden. Een rechterlijke beslissing omtrent de verbreking van deze verbintenis is daarom aangewezen.
Flitsscheiding
De mogelijkheid om een huwelijk om te zetten in een geregistreerd partnerschap is door de wetgever bewust gecreëerd om aan een ieder alsnog de keuzemogelijkheid te bieden van een huwelijk of geregistreerd partnerschap. In de praktijk is het daardoor mogelijk het huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst te ontbinden, namelijk door na omzetting van het huwelijk in een geregistreerd partnerschap, het geregistreerd partnerschap te ontbinden; de zogenoemde flitsscheiding.
Ik zie thans geen aanleiding over te gaan tot wettelijke maatregelen om deze omzettingsmogelijkheid ongedaan te maken. Bedacht moet worden dat ontbinding van het huwelijk langs deze weg slechts denkbaar is in de gevallen dat partijen overeenstemming hebben bereikt over de verschillende onderdelen van de scheiding. Daarnaast, en dat is niet minder van belang, is het discutabel of de ontbinding van het huwelijk op deze wijze, in het buitenland wordt erkend. Bovendien volgt over enkele jaren een evaluatie van het geregistreerd partnerschap. De flitsscheiding zal daar onderdeel van uitmaken.
2. Kinderbescherming
Herziening kinderbeschermingsmaatregelen – stand van zaken
Op 19 december 2001 heeft staatssecretaris Kalsbeek u een brief gezonden (Kamerstuk 28 000 VI nr. 46) met een standpunt over een mogelijke herziening van de kinderbeschermingsmaatregelen. In de brief werd een analyse van de knelpunten in de kinderbescherming aangekondigd. Deze ambtelijke analyse is inmiddels uitgevoerd. Hierin zijn betrokken de kritiek op de uitvoering van de ondertoezichtstelling (OTS), de aansluiting tussen het stelsel van kinderbeschermingsmaatregelen en de internationale verdragen EVRM (Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens) en IVRK (Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind), en de behoefte aan aanvullende kinderbeschermingsmaatregelen voor resp. gedeeltelijke gezagsoverheveling (ten behoeve van het veilig stellen van langdurige pleeggezinplaatsingen van OTS-pupillen) en opvoedingsondersteuning (ter voorkoming van jeugdcriminaliteit).
Uit de analyse blijkt dat oplossingen voor de knelpunten gevonden kunnen worden binnen het bestaande stelsel van kinderbeschermingsmaatregelen. Daarvoor moeten wel enkele voorwaarden worden vervuld. De eerste is dat door het stellen van criteria voor de gronden en doelen voor een kinderbeschermingsmaatregel, en ernstige probleemsituaties naast deze criteria te leggen, op tijd de meest geschikte maatregel wordt toegepast. De overheid is er, gelet op art. 8 EVRM, verantwoordelijk voor dat de ingreep in het leven van betrokkenen zo beperkt is als mogelijk en zo uitgebreid en ingrijpend als noodzakelijk. Het belang van het kind staat daarbij voorop. Dat houdt in dat de kwaliteit van de argumenten die deze ingreep moeten rechtvaardigen voldoende geborgd zijn doordat de uitvoeringsorganisaties Raad voor de Kinderbescherming en (gezins)voogdij-instelling, beter op die bedreigde belangen gaan letten.
Maar, en hier ligt de tweede voorwaarde voor verbeteringen binnen het huidige stelsel, de bestaande wetgeving moet daar dan wel bij aansluiten. Dat is nu nog onvoldoende het geval, met name bij de maatregelen ontheffing en ontzetting. De gronden voor deze maatregelen zijn niet met zoveel woorden afgeleid van belangen van kinderen, en zullen dus op dit punt moeten worden bijgesteld.
In een afzonderlijke brief zal ik u uitvoeriger op de hoogte stellen van de uitkomsten van de analyse en van de maatregelen die genomen gaan worden om de uitvoering van de bestaande wetgeving te verbeteren en deze wetgeving aan te passen.
Criteria uithuisplaatsing Raad voor de Kinderbescherming
Tijdens het algemeen overleg van 14 november jl. vroeg u mij naar de criteria die de Raad voor de Kinderbescherming hanteert om een jeugdige uit huis te plaatsen. Allereerst wil ik stellen dat de Raad voor de Kinderbescherming slechts beperkt kinderen uit huis plaatst.
Als de Raad kinderen uit huis plaatst is dat in het kader van een onderzoek naar de noodzaak van een kinderbeschermingsmaatregel (OTS, ontheffing, ontzetting). De criteria voor de uithuisplaatsing zijn ontleend aan de gronden voor de kinderbeschermingsmaatregel: wanneer de zedelijke of geestelijke, belangen of de gezondheid van de jeugdige ernstig worden bedreigd (grond voor de OTS, art. 1: 261 BW) of wanneer de ouder ongeschikt of onmachtig is zijn plicht tot verzorging en opvoeding te vervullen (grond voor een ontheffing, art. 1: 266 BW). In de regel lokt de Raad evenwel in zulke gevallen een voorlopige maatregel van kinderbescherming uit.
Zodra de rechter de maatregel heeft uitgesproken berust de verantwoordelijkheid voor de uithuisplaatsing bij de (gezins)voogdij-instelling die de maatregel uitvoert.
3. Forensische diagnostiek
Organisatie van forensische diagnostiek
De organisatie van de forensische diagnostiek voor jeugdigen is nauwelijks gestructureerd en behoeft verbetering. Momenteel verschilt deze organisatie sterk per arrondissement, zijn er te weinig kwaliteitswaarborgen en zijn er klachten over de tijdigheid van de rapportages. Om hierin verandering te brengen, is in overleg met deskundigen van de betrokken uitvoeringsorganisaties een Landelijk Kader Forensische Diagnostiek voor Jeugdigen ontwikkeld om de kwaliteit en de tijdigheid van forensische diagnostische rapportages voor jeugdigen te verbeteren.
Teneinde optimaal gebruik te kunnen maken van de schaarse deskundigheid op het gebied van de forensische jeugdpsychiatrie is het wenselijk deze organisatorisch te bundelen. Daarom heb ik met betrekking tot de forensische diagnostiek voor jeugdigen gekozen voor aansluiting bij de reeds bestaande Forensische Psychiatrische Dienst (FPD). De forensische diagnostiek in de jeugdzorg zal als herkenbaar onderdeel «jeugd» worden ondergebracht bij de FPD en zal de borgende functies «adviseren», «bemiddelen» en «toetsen van kwaliteit» gaan vervullen. Binnen de FPD zal daartoe eveneens deskundigheid worden opgebouwd ten aanzien van de diagnostiek die plaatsvindt in een civielrechtelijk kader.
Vanwege de wenselijkheid van bovengeschetste organisatorische bundeling en de kernfuncties van de bureaus jeugdzorg komen de bureaus niet in aanmerking voor onderbrenging van de forensische diagnostiek in de jeugdzorg. De FPD beschikt reeds over de ervaring en specifieke deskundigheid die op het gebied van forensische diagnostiek verlangd mag worden. Bovendien beschikken we met de FPD al over een landelijk dekkende, organisatorische infrastructuur. Het ligt derhalve voor de hand van die structuur gebruik te maken door ook de forensische diagnostiek voor jeugdigen daarin te integreren.
Zoals in het landelijk kader FDJ is aangegeven, zijn de bureaus jeugdzorg niet verplicht gebruik te maken van de FPD indien zij externe forensische diagnostiek inhuren in het kader van de uitvoering van maatregelen van jeugdbescherming of jeugdreclassering. Wel wordt bij het opstellen van de regelgeving inzake de kwaliteit van de bureaus jeugdzorg bezien hoe inhoudelijk kan worden aangesloten bij het landelijke kader FDJ.
In 2003 zullen de kwaliteitseisen, een financieringsmodel en de noodzakelijke regelgeving tot stand zijn gebracht. Bovendien zal in 2003 verder uitvoering worden gegeven aan de implementatie van het landelijk kader FDJ. Het streven is erop gericht de nieuwe organisatie uiterlijk op 1 januari 2004 van start te doen gaan.
Kwaliteit van externe deskundigen
Tijdens het Algemeen Overleg van 14 november jl. is mij de vraag voorgelegd aan welke kwaliteitseisen een extern deskundige dient te voldoen die door de Raad voor de Kinderbescherming wordt ingeschakeld. In maart 1996 zijn de «Richtlijnen voor het (laten) verrichten van extern onderzoek» vastgesteld. Deze Richtlijnen beogen de zorgvuldigheid en de kwaliteit van het onderzoek te waarborgen, alsmede de rechtsbescherming en de rechtszekerheid voor de cliënt te verhogen. In de Richtlijnen zijn regels neergelegd die door de Raad dienen te worden gehanteerd bij het inschakelen van een extern deskundige en zijn richtlijnen geformuleerd die leidraad dienen te zijn voor een extern deskundige die een onderzoek uitvoert. Tevens zijn in de Richtlijnen kwaliteitseisen geformuleerd waaraan een extern deskundige moet voldoen. Ingevolge de Richtlijnen dient de extern deskundige lid te zijn van een beroepsvereniging dan wel in het bezit te zijn van een diagnostiek registratie. Voor beide geldt dat de eis wordt gesteld dat dit impliceert dat men twee jaar onder supervisie ervaring heeft opgedaan in de kinder- en jeugdpsychologie, dan wel de orthopedagogiek, c.q. kinder- of jeugdpsychiatrie. Deze eis brengt met zich mee dat de deskundige is gehouden aan de beroepscode van de beroepsorganisaties en dat cliënten een klacht kunnen indienen bij de door die organisaties ingestelde organen voor klachtbehandeling of beroep. Onderzoekers die als arts, gezondheidszorgpsycholoog of psychotherapeut zijn ingeschreven in een register op grond van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) zijn voorts op grond van artikel 47 van die wet onderworpen aan medische tuchtrechtspraak.
De Richtlijnen gelden tot 1 januari 2004. Dit hangt samen met de beoogde invoering per 1 januari 2004 van het Landelijk Kader Forensische Diagnostiek in de jeugdzorg, waarin de Richtlijnen worden meegenomen. De Richtlijnen komen met het landelijk kader te vervallen.
Het landelijk kader FDJ bevat richtlijnen en afspraken ten aanzien van de inhoud, organisatie, financiering en wet- en regelgeving (onder meer betreffende de kwaliteitseisen) van forensische diagnostiek voor jeugdigen. Het doel van dit kader is om de kwaliteit en tijdigheid van forensische diagnostische rapportages voor jeugdigen te verbeteren, door middel van een duidelijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betrokken ketenpartners en duidelijke kwaliteitscriteria.
Wet Geneeskundige Behandelingsovereenkomsten (WGBO)
Het door Vedivo in de brief van 8 november 2002 geschetste probleem van de aansluiting tussen de werkingssfeer van de WGBO en de toepassing van de forensische diagnostiek is mij bekend. In het kort komt het erop neer dat de uitkomsten van diagnostisch onderzoek door een instelling voor gezondheidszorg niet zonder toestemming van de onderzochten aan derden mogen worden verstrekt. Dit werkt belemmerend in gerechtelijke procedures wanneer voor de onderbouwing van een verzoek aan de rechter opnieuw diagnostisch onderzoek nodig is.
Wanneer het eerdere diagnostisch onderzoek is geschied op verzoek van de ouders en/of de jeugdige is dit probleem niet op te lossen: de in de wetgeving vastgelegde bescherming van de privacy van de onderzochten verhindert het zonder toestemming verstrekken van de diagnostische gegevens. Wanneer de (gezins)voogdij-instelling de opdrachtgever voor het onderzoek is kan een oplossing gevonden worden in het ook voor deze verzoeken hanteren van de richtlijnen voor forensisch diagnostisch onderzoek. Langs deze weg kan immers de instemming van de onderzochten met gegevensverstrekking ten behoeve van gerechtelijke procedures tevoren worden verzekerd.
Mocht deze werkwijze niet tot een bevredigende oplossing van de door Vedivo gesignaleerde problemen leiden, dan ben ik bereid met mijn ambtgenoot van VWS te overleggen of een aanpassing van de WGBO op dit punt aangewezen is.
De Minister van Justitie,
J. P. H. Donner
Noten
[1] Zie in dit verband ook mijn brief van 2 december jl. over de kwaliteit van raadsrapportages in scheidings- en omgangszaken.
[2] Het gebruik van bemiddelingstechnieken door de Raad moet niet worden verward met omgangsbemiddeling in de zin van mediation, zoals toegepast in de experimenten scheidings- en omgangsbemiddeling (zie ook hierna). Bij deze laatste gaat het om een vorm van conflictoplossing waarbij (ex)-partners zèlf, met behulp van een onafhankelijke derde, een gezamenlijke oplossing proberen te bereiken voor hun scheidings- of omgangsconflict.
_____
Disclaimer: Op deze website wordt geen sluitend juridisch advies gegeven: neemt u hiervoor, als het zover komt, contact op met bijvoorbeeld een advocaat, notaris of de geëigende overheidsinstanties. Deze website huldigt een eigen rechtsopvatting op een rechtsgebied dat in ontwikkeling is. Hoewel er de grootst mogelijke algemene zorg aan uw adviesverzoek en – in voorkomend geval - melding besteedt wordt, zijn we niet aansprakelijk voor de gegeven adviezen. Adviezen en reacties worden uitsluitend gegeven onder volledige uitsluiting van alle aansprakelijkheid voor de gegeven adviezen en reacties.
_____
Abonneren op:
Posts (Atom)
