558. Rapport van de Kinderombudsman over de effectiviteit van de ondertoezichtstelling bij omgangsproblemen (zgn. omgangs-OTS)

Rapport 2012/166 - De ondertoezichtstelling bij omgangsproblemen - Onderzoek op eigen initiatief naar aanleiding van klachten en signalen over de Bureaus Jeugdzorg
Bron: De Kinderombudsman / De Nationale Ombudsman – Rapport 2012/166 - Datum: 08-11-2012

• Download hier het volledige rapport ‘De ondertoezichtstelling bij omgangsproblemen - Onderzoek op eigen initiatief naar aanleiding van klachten en signalen over de Bureaus Jeugdzorg’; De Kinderombudsman en De Nationale Ombudsman, Rapportnummers: 2012/166 en KOM5A/2012, Datum: 6 november 2012

Samenvatting

Aanleiding
Wanneer conflicten tussen twee gescheiden ouders voor zodanige problemen bij het kind zorgen dat de ontwikkeling van dat kind bedreigd raakt, kan de rechter een ondertoezichtstelling opleggen. Die ondertoezichtstelling heeft als doel om de bedreigde ontwikkeling van het kind weg te nemen. Zowel de Nationale ombudsman als de Kinderombudsman ontvangen regelmatig klachten en signalen van kinderen en ouders die problemen hebben met de manier waarop de gezinsvoogd van Bureau Jeugdzorg deze ondertoezichtstelling, en met name de omgangsregeling, uitvoert. Deze signalen en klachten waren aanleiding voor een breed onderzoek.

Opzet
De vraag die bij dit onderzoek centraal heeft gestaan is:
"Welke problemen doen zich voor in de relatie tussen ouders en Bureau Jeugdzorg in gevallen van ondertoezichtstelling bij omgangsproblemen, en op welke manier kunnen Bureaus Jeugdzorg deze problemen verminderen, bezien vanuit de behoorlijkheidsvereisten en kinderrechten?"

Doel onderzoek
Met dit onderzoek willen de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman een bijdrage leveren aan de uitvoeringspraktijk van deze ondertoezichtstellingen. Gezocht is naar mogelijkheden voor verandering in de hele keten, zodat álle betrokkenen minder problemen ervaren in de uitvoering van deze ondertoezichtstellingen. De betrokkenen hebben het idee het nooit goed te doen en dat het kind daar als eerste de dupe van is.

Uitvoering onderzoek
Met Bureaus Jeugdzorg, de Raad voor de Kinderbescherming, kinderrechters, advocaten en enkele deskundigen zijn gesprekken gevoerd over hun huidige betrokkenheid bij deze ondertoezichtstellingen. Daarbij zijn knelpunten en succesfactoren verzameld. Daarna is een expertmeeting georganiseerd waar drie betrokken Bureaus Jeugdzorg hun best practices met de andere aanwezigen hebben gedeeld, met aansluitend een korte discussie. Ook is literatuuronderzoek gedaan vanuit de vraag: welke kennis is al beschikbaar over dit onderwerp?

Korte analyse
Op het moment dat de rechter een ondertoezichtstelling oplegt, voeren de ouders vaak al een aantal jaren een strijd. Een strijd waar al meerdere professionals bij betrokken zijn geweest, zoals bijvoorbeeld rechters die uitspraak hebben gedaan over de boedelscheiding, de omgangsregeling en de alimentatie. Maar ook de Raad voor de Kinderbescherming is erbij betrokken geweest, om onderzoek te doen voorafgaand aan de ondertoezichtstelling. Soms is ook al vrijwillige hulp geweest vanuit Bureau Jeugdzorg. Verder hebben beide ouders vaak ook nog een (of meerdere) advocaten die hen ondersteunen bij de procedures. Kortom, er zijn diverse betrokkenen bij het gezinssysteem met elk hun eigen dynamiek.

Bij de start van een ondertoezichtstelling zijn de verwachtingen vaak hooggespannen. Inherent aan het probleem is echter dat er juist vanwege de strijd voor een gezinsvoogd niet meteen veel te bereiken valt. En dan volgt er teleurstelling van een of beide ouders met vaak klachten en/of nieuwe procedures tot gevolg.

Uitwisseling kennis en ervaring
Uit het onderzoek blijkt dat verschillende Bureaus Jeugdzorg een eigen aanpak voor deze ondertoezichtstelling hebben ontwikkeld en dat zij daarbij meer van elkaar zouden kunnen leren.

Kwaliteitskader en goede voorbereiding
Een belangrijk onderdeel van deze eigen praktijken is de zeer grondige voorbereiding en de analyse van het conflict van de ouders. Ook de manier van communiceren met ouders hoort daarbij.

Belang van het kind
Het blijkt dat de betrokken instanties de wens van het (oudere) kind om geen omgang te willen met de uitwonende ouder veelal respecteren. In die gevallen zien zij de wens van het kind als belang van het kind. Soms is deze wens van het kind niet authentiek, omdat de thuiswonende ouder op basis van al dan niet expliciet afgedwongen loyaliteit het kind beïnvloedt, zeker wanneer deze ouder zijn of haar scheiding nog niet heeft verwerkt.

Samenwerking in de keten
De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman constateren verder dat de samenwerking in de keten per regio verschilt. De samenwerking tussen Bureaus Jeugdzorg en de Raad voor de Kinderbescherming vindt in de ene regio in een eerder stadium plaats dan in de andere. Samenwerking in een vroeg stadium zorgt voor betere informatie-uitwisseling. Als Bureau Jeugdzorg ook bij de rechtszitting is, kan de rechter tijdens de zitting een zaak met alle partijen bespreken, afspraken maken en Bureau Jeugdzorg een goede start geven.

Aanbod hulpverlening
Ook is uit het onderzoek gebleken dat het hulpverleningsaanbod voor ouders en kinderen niet landelijk dekkend is en dat de inzet van vrijwillige hulpverlening bij begeleide omgang omstreden is. Dit maakt het voor de Bureaus Jeugdzorg moeilijk om effectief te opereren en dat baart de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman zorgen.

Effectiviteit van een ondertoezichtstelling bij omgangsproblemen
De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman realiseren zich dat de conflictdynamiek in scheidingszaken extra hoge eisen stelt aan de professionaliteit van de gezinsvoogd. Het ingrijpen van overheidswege kan, gelet op de partijdige insteek van de ouders zelf, immers in veel gevallen als niet neutraal over komen. De maatregel kan zelfs bijdragen tot verdere escalatie. Het is daarom de vraag, hoe effectief een ondertoezichtstelling kan zijn. De instanties monitoren de effecten van de ondertoezichtstellingen niet. De indruk van de Nationale ombudsman en Kinderombudsman is, dat effecten sterk afhangen van professionaliteit en competenties van gezinsvoogden. De ondertoezichtstelling is een ingrijpende maatregel, waarvan de effectiviteit wel gemonitord zou moeten worden.

• Download hier het volledige rapport ‘De ondertoezichtstelling bij omgangsproblemen - Onderzoek op eigen initiatief naar aanleiding van klachten en signalen over de Bureaus Jeugdzorg’; De Kinderombudsman en De Nationale Ombudsman, Rapportnummers: 2012/166 en KOM5A/2012, Datum: 6 november 2012

110. Aanbeveling Nationale Ombudsman aan Nederlandse politie om aangiften onttrekking (Art. 279 Sr) bij niet nakomen omgangsregeling bij gezamenlijk gezag ook op te nemen (conform HR 15 feb 2005, LJN AR8250)

Belangrijke aanbeveling van de Nationale Ombudsman aan de Nederlandse politie om bij het niet-nakomen van een door de rechter beschikte omgangsregeling in situaties van gezamenlijk gezag de relevante jurisprudentie (de uitspraak van de Hoge Raad van 15 februari 2005) als uitgangspunt te nemen voor het politieoptreden en aangiften van onttrekking daarbij ook op te nemen.

Bron: Rapport 2007/034 d.d. 16 februari 2007 van De Nationale Ombudsman

In haar samenvatting van Rapport 2007/34 concludeert De Nationale Ombudsman:

Verder bleek tijdens het onderzoek dat verzoeker op 26 augustus 2004 aangifte van onttrekking aan het ouderlijk gezag van zijn kinderen door zijn ex-echtgenote had gedaan. Na overleg van de politie met de officier van justitie werd geconcludeerd dat er geen sprake was van een strafbaar feit, aangezien het een civiele aangelegenheid betrof. De aangifte van verzoeker werd geseponeerd.

Uit het onderzoek bleek dat het regionale politiekorps Noord-Holland-Noord het Handboek Jeugdzaken als uitgangspunt neemt voor het politieoptreden bij omgangsproblemen. Hierin is opgenomen dat de politie als er sprake is van gezamenlijk gezag slechts kan bemiddelen. Als een van de ouders gezag heeft en de andere ouder (zonder gezag) weigert om zijn kind terug te brengen, dan kan de politie, eventueel na bemiddeling, strafrechtelijk optreden. Uit de uitspraak van de Hoge Raad van 15 februari 2005 kan worden afgeleid dat ook degene die (mede) het gezag over het kind uitoefent dit kind desondanks aan het gezag van een ander kan onttrekken. Dus ook als er sprake is van gezamenlijk gezag kan de politie strafrechtelijk optreden. Gelet op de voorgaande jurisprudentie zag de Nationale ombudsman aanleiding om de korpsbeheerder in overweging te geven om de relevante jurisprudentie (de uitspraak van de Hoge Raad van 15 februari 2005) als uitgangspunt te nemen voor het politieoptreden.

En in haar volledige Rapport 2007/34 schrijft De Nationale Ombudsman:

Nadere overweging betreffende het politieoptreden bij omgangsproblemen

1. Verzoeker deed op 26 augustus 2004 aangifte van onttrekking aan het ouderlijk gezag van zijn kinderen door zijn ex-echtgenote. Na overleg van de politie met de officier van justitie werd geconcludeerd dat er geen sprake was van een strafbaar feit, aangezien het een civiele aangelegenheid betrof. De aangifte van verzoeker werd geseponeerd.

2. Verzoeker was het hier niet mee eens en stelde dat de uitspraak van de Hoge Raad van 15 februari 2005 gevolgd diende te worden (zie Achtergrond, onder 3.).

3. De officier van justitie heeft de motivering bij brief van 10 februari 2006 herzien.
Hij stelde dat er formeel sprake was van een strafbaar feit, maar dat het gemeenschapsbelang zeer gering was. Daarom was er geen reden tot overheidsingrijpen. Partijen konden hun conflict beter onderling gerechtelijk uitvechten, aldus de officier van justitie. Verzoeker heeft tegen deze sepotbeslissing op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering beklag aangetekend bij het gerechtshof.

4.1. Op 15 augustus 2006 gaf de klachtencoördinator van het regionale politiekorps Noord-Holland Noord aan, dat het korps het 'Handboek Jeugdzaken van het regionale politiekorps Haaglanden 2005' hanteert als uitgangspunt bij het optreden van de politie bij omgangsproblemen.

4.2. In het Handboek Jeugdzaken Haaglanden 2005 is onder meer het volgende opgenomen:

"In de praktijk wil het nog wel eens voorkomen dat de politie wordt betrokken bij probleem als het gaat om het niet terugbrengen van kinderen van de ene ouder naar de andere ouder. Bepalend voor het politieoptreden is de vraag wie gezag of voogdij heeft over het kind. Als er sprake is van gezamenlijk gezag of voogdij, dan kan de politie slechts bemiddelen en eventueel naar een advocaat of een omgangshuis verwijzen. De zaak wordt anders als de ouders zijn gescheiden en bij rechterlijke uitspraak alleen een van de ouders het gezag heeft. Als de andere ouder weigert om zijn kind of kinderen na een bezoekregeling terug te brengen naar de ouder die het gezag heeft (bijvoorbeeld als de ouders zijn gescheiden en de rechter heeft bepaald dat alleen de moeder het gezag heeft). Vraag in zo'n situatie altijd om de beschikking van de rechter waarin de omgangsregeling is opgenomen. De politie kan dan eventueel bemiddelen om dit probleem op te lossen. Mocht ondanks deze bemiddeling de niet-gezaghebbende ouder weigeren het kind af te staan, dan bestaat de mogelijkheid om strafrechtelijk op te treden. In dit geval maakt de niet-gezaghebbende ouder zich schuldig aan overtreding van artikel 279 van het wetboek van Strafrecht."

4.3. In jurisprudentie van de Hoge Raad (15 februari 2005) is onder meer het volgende opgenomen (Achtergrond, onder 3.):

"Voor zover (…) het standpunt wordt ingenomen dat de verdachte het kind niet aan het gezag en het opzicht van de moeder kan onttrekken in de zin van artikel 279 Sr, omdat ook de verdachte het gezag over het kind had, wordt miskend dat degene die (mede ) het gezag over een minderjarig kind uitoefent, dit kind desondanks aan het gezag en/of het opzicht van een ander kan onttrekken bijvoorbeeld door zich niet te houden aan een bij rechterlijke beslissing vastgestelde (voorlopige) omgangsregeling."

5. Gebleken is dat het regionale politiekorps Noord-Holland Noord het Handboek Jeugdzaken als uitgangspunt neemt voor het politieoptreden bij omgangsproblemen. Hierin is opgenomen dat de politie als er sprake is van gezamenlijk gezag slechts kan bemiddelen. Als een van de ouders gezag heeft en de andere ouder (zonder gezag) weigert om zijn kind terug te brengen, dan kan de politie, eventueel na bemiddeling, strafrechtelijk optreden. Uit de uitspraak van de Hoge Raad van 15 februari 2005 kan worden afgeleid dat ook degene die (mede) het gezag over het kind uitoefent dit kind desondanks aan het gezag van een ander kan onttrekken. Dus ook als er sprake is van gezamenlijk gezag kan de politie strafrechtelijk optreden.

Gelet op de hiervoor genoemde jurisprudentie ziet de Nationale ombudsman aanleiding om de korpsbeheerder in overweging te geven om de relevante jurisprudentie (de uitspraak van de Hoge Raad van 15 februari 2005) als uitgangspunt te nemen voor het politieoptreden bij omgangsproblemen.

AANBEVELING

De beheerder van het regionale politiekorps Noord-Holland Noord wordt in overweging gegeven om de relevante jurisprudentie in het kader van omgangsproblemen (de uitspraak van de Hoge Raad van 15 februari 2005) als uitgangspunt te nemen voor het politieoptreden.

SLOTBESCHOUWING

De Nationale ombudsman wenst hier te benadrukken dat, indien er sprake is van gezamenlijk gezag, de ouders gezamenlijk de verantwoordelijkheid dragen voor de kinderen en de onderlinge verhoudingen. De ruimte voor de politie om zich in dit soort conflicten te mengen is beperkt.

ACHTERGROND

1. Grondwet

Artikel 10, eerste lid, van de Grondwet

"Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer."

2. Artikel 2 van de Politiewet 1993

"De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven".

3. Uitspraak Hoge Raad, 15 februari 2005, NJ 2005/218

"(...)Hoge Raad:

3. Beoordeling van het eerste en het tweede middel 3.1. In de middelen wordt onder meer geklaagd dat het Hof ten onrechte bewezen heeft verklaard dat de verdachte het kind aan het ouderlijk gezag of aan het opzicht van de moeder heeft onttrokken in de zin van art. 279 Sr.

3.2. De aan het proces-verbaal van de terechtzitting van het Hof gehechte pleitnotities houden in dat namens de verdachte het verweer strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Ministerie in de vervolging dan wel tot vrijspraak, is gevoerd, waartoe is gesteld dat de verdachte zich niet schuldig heeft gemaakt aan overtreding van art. 279 Sr, omdat de verdachte samen met de moeder het gezag over het minderjarige kind uitoefende.

3.3. Het Hof heeft onder het kopje "Verweer betreffende de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie" in de bestreden uitspraak als volgt overwogen en beslist:

"Anders dan de raadsman stelt is het hof van oordeel dat een ouder die formeel nog wel het gezag heeft over zijn minderjarig kind dat kind aan het ouderlijke gezag/opzicht van de andere ouder kan onttrekken. Verdachte heeft zijn dochter niet teruggebracht naar haar moeder nadat de omgangsregeling ten einde was gekomen. Het verweer wordt dan ook verworpen." 3.4. Voor zover in de middelen het standpunt wordt ingenomen dat de verdachte het kind niet aan het gezag en het opzicht van de moeder kan onttrekken in de zin van art. 279 Sr, omdat ook de verdachte het gezag over het kind had, wordt miskend dat degene die (mede) het gezag over een minderjarig kind uitoefent, dit kind desondanks aan het gezag en/of het opzicht van een ander kan onttrekken bijvoorbeeld door zich niet te houden aan een bij rechterlijke beslissing vastgestelde (voorlopige) omgangsregeling. 's Hofs onder 3.3 weergegeven oordeel getuigt derhalve niet van een onjuiste rechtsopvatting.

3.5. De overige klachten kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 RO, geen nadere motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.

5. Slotsom Nu de middelen niet tot cassatie kunnen leiden, terwijl de Hoge Raad ook geen grond aanwezig oordeelt waarop de bestreden uitspraak ambtshalve zou behoren te worden vernietigd, moet het beroep worden verworpen.

6. Beslissing De Hoge Raad verwerpt het beroep."